【军事文摘】美学者评析美国防采办体系：75%优秀，25%失效
编者按:国防采办涉及国家安全、军队建设、国防工业基础，其地位作用极为关键，同时国防采办又牵涉巨大的利益纠葛，采办体系的构建、运转、改革必然牵扯各方关注。近一段时间以来，美国的大型国防采办项目似乎总被争执、终止、延期、上涨等负面消息所围绕，国防采办体制改革的步伐也在不断加快。美国布鲁金斯学会的高级研究员迈克尔•奥汉隆的研究报告认为，美国的采办体系整体上是高效的，特别在大型武器平台研发上，其效率体现得更为明显。但其仍存在着部分失效，繁复的规章条文和例行流程会阻碍新技术装备的获取，将很多新兴潜在国防承包商挡在门外，国防采办需要进行相应的调整与改革。
相关阅读：
【科技资讯】美国防部启动“长期研究和发展规划方案” 寻求下一代技术
【科技资讯】美国国防采办和技术开发战略将更多地关注大国间的竞争
【科技资讯】美国防情报局展示“开放式创新门户”，提高颠覆性技术采办效率
75%优秀，25%失效
——美学者评析美国防采办体系
冯靖 王磊 张代平
在有关国防的辩论中，与会人士经常为五角大楼武器和其他装备的采办方式以及美国国防工业基础等问题争辩不休。一方面，媒体以耸人听闻的故事来描述价格高达600美元的马桶、数十亿美元的飞机和舰船、成本为预期费用3倍的战斗机发动机、因性能低劣而被取消的计划。另一方面，国防部在发动伊拉克和阿富汗战争时，在装备和训练方面并非准备过度，而只是刚刚准备好，以致在随后进行的战斗中，又花了几年时间，才找到从容应对之道。50多年前，美国前总统艾森豪威尔威尔对军工复合体的警告（欺骗纳税人、置国家经济于危险境地）在今天依然回响——如今的“军方-国防工业界-国会”复合体还充斥着小团体政治、投票交易以及其他各种矛盾交织的事物。
当然，现实也有乐观的一面：自第二次世界大战以来，美国军队在历次战争中均拥有世界上最精良的武器装备，为美国构筑了巨大的优势，这种优势在1991年“沙漠风暴”行动、2001年阿富汗战争以及2003年伊拉克战争的初始阶段最为明显。过去25年的军事革命很大程度上得益于隐身技术、卫星、精确制导弹药、无人机、高性能计算和在其他高技术能力上的突破，这让美国的军事力量对敌人取得了巨大的优势，而且这些能力和优势的获得是国防投入大约只占国内生产总值4%的情况下获得的，而这个数字比艾森豪威尔时期的平均水平低一半。此外，美国武器制造商仍领跑世界武器出口市场。这表明，美国国防工业发展远不止美国人们所见的那样。
由于国防预算有所下降，美国国防工业的规模和形态也开始缩减。二战期间，美国国家资源相当大的部分都投入到国防领域；到了冷战年代，这个体系开始变得较为精简；冷战结束后，许多公司退出了国防领域。上世纪中期标志性的创意、技术、人员在民用、军用产品领域广泛频繁流动的场景如今已不复存在，大部分的武器生产集中在了担负军事任务的几个主要承包商那里。在诸如战斗机、轰炸机、太空发射、潜艇和航母等技术领域，美国如今通常只有2个主要生产商，有时甚至只有1个。而在新的领域，如网络技术领域，技术的更新换代每隔几年就进行1次，而不是像传统领域的十几年或更长的时间那样。联邦采办条例的繁文缛节、国防采办的步伐缓慢以及承包制使得美国武装部队存在严重落后于时代的风险。而且，随着国防预算继续下降到GDP的3％或更低的水平，当单件武器变得更加昂贵、人力成本不断上升时，经济负担能力和效率问题就会显得尤为突出。美国国防部虽然还支配全球军费开支的近40%，但也正在慢慢丧失自1940年以来一直享有的科技优势，而且这一风险与日俱增。
如何完善当前的体制？如何在保留运作良好的国防采办机制的同时，为21世纪建立起一套可行而又负担得起的体系？事实上，美国国防部这套包括国家实验室、主要国防承包商以及军事人员的采办体系还是优秀的，但即便如此，也只能给75分，这是因为体系中仍存在一些重大问题。有的问题还涉及一种倾向，即通过购买过于昂贵的武器装备，以寻求不必要的过度保护。笔者在其他地方阐述过这方面的问题（《治疗受伤的巨人》，布鲁金斯学会出版社，2013年）；笔者也不那么赞成雄心勃勃的F-35战斗机采办计划，还认为应该使用更经济的方法来实现核武器的现代化；现有的国防项目和计划应做出一些改变。
本文关注的其他问题是，采办过程中的过度官僚主义和繁文缛节将某些类型的潜在武器供应商挡在门外，而其拥有的技术可能对美军大有裨益。这种情况曾在2015年4月13日布鲁金斯研究所的一次会议上被简洁扼要地提到过。国防部负责采办、后勤和技术的副部长弗兰克•肯德尔认为美军采办系统可以得到高分——B+，甚至是A-，而前副部长、现任芬梅卡尼卡美国公司首席执行官比尔•林恩认为，如果评分指的是主要武器平台，他也认同这一评分，但如果将计算机、信息技术和摩尔定律所涉及的事项涵盖进来，他给该体系的评分就是C-。他还主张，在某些情况下，外国公司、小企业以及非传统供应商可以提供更经济的装备采办方案，国防部应更好地利用这类机会。可以说，他们抓住了现有体系优势与不足，他们所指出的，能为下一步的采办改革指明前行的方向。
概念和选项
首先，需要明确一些基本概念和选项。五角大楼可以通过多种方式来组织其武器计划。它可以通过与私营公司签订各种法律和金融合同来采购武器和装备，在进行决策和对研发生产过程进行监管时可遵循不同类型的内部程序，它还可以采取各种方法，将其自身打造成“用户友好型”的买家——通过建立一系列要求承包商遵守的规范体系来达成。各个类别的选项和工具将在下面进一步讨论。
在过去的半个世纪里，这些不同的选项和工具一般都是着重于不同的方面而设计的。例如，固定价格和激励合同在20世纪60年代肯尼迪和约翰逊政府时期被广泛应用。时任国防部副部长的戴维•帕卡德从政前是一名著名的计算机经理，他在20世纪60年代末和70年代推进了各项改革，包括更大量地运用原型样机法，使武器研发更现实可行，即所谓的“先飞后买”；让获得授权的项目经理发挥更大的作用，肩负更多的责任。20世纪80年代，帕卡德还通过以他名字命名的委员会进一步发展了这些想法。
在20世纪80年代温伯格任国防部长的时期，五角大楼寻求采用更多的长期合同，当然还包括其他一些创新举措。当时的各项改革，包括卡鲁奇倡议（以当时国防部副部长名字命名）和戈德华特-尼科尔斯法案均强化了最高文职采办官员的作用，这实际上在某种程度上又回到了麦克纳马拉（1961年任国防部长）之前军事系统的做法，某种程度上弱化了参谋长联席会议主席的作用。固定价格合约变得越来越流行了，这期间也出现了纳恩-麦柯迪法案，可以取消大幅超出预期费用的项目。商用现货技术应用日益广泛与深入，包括在国防部长威廉•佩里任职的20世纪90年代。在乔治•W•布什任美国总统时期，又涌现出更多新的途径，可以迅速将新技术运用于作战人员。而固定价格激励合同（早期固定价格合同的修订形式）已经成为是奥巴马政府《更佳购买力》举措的核心。
项目组织
如果五角大楼决定需要100架战斗机，对于如何要求投标企业采取何种方式进行生产，它有一些基本选择。可以将项目授予单个企业，即赢家通吃，或在基本方案提出和样机（或者至少是最初的研究和开发）完成之后，提供单一供应商合同。还可以有目的地将那100架飞机的大单分成2个小单，做成一份分开购买的合同，以确保2个承包商都将依靠该项目获得持续的设计、测试和生产能力。还可以在整个项目周期内贯穿竞争的方式——比如说1年购买10架飞机（假设从每家公司各买5架），然后评估每个公司的产品的成本和质量，再由此决定在后续年度如何分配剩下的订单，对更富效率和更加可靠的公司，在未来分配中就奖励较大份额。
还有其他的选项。假设国防部确定，未来10年需要采购但是；100万台新电脑，并希望在未来5年里开始购买。一种方法是将整个采购集中成1个批次和1个项目进行。另一种方式是，先了解一下私营部门面对此类采购计划通常会采用哪些做法，也许会先行采购10万台，然后通过增量式购买，同时预计承包商遵守某种开放系统的互操作标准，以便将后续项目仍然需要的90万台电脑能够与首批电脑“相兼容”。
这个讨论提出了一个相关的问题——即商用现货技术（COTS）。通常情况下，五角大楼对想要的装备会罗列出很多详尽的需求。这样做是合理的，因为军用装备必须在恶劣条件下工作。但有的时候，这种做法也降低了效率，因为私营部门通常为民用客户提供标准化的产品，因此五角大楼的一些改革试图尽可能多地采用商用现货产品。
合同起草
对于合同的起草方式，国防部也有众多的选择：
可以采用固定价格合同。按照此类合同要求，承包商将在固定的费用总额下供应特定数量的特定型号的系统，这个费用总额无论是客户还是供应商都无权进行调整。
也可以使用所谓的“成本+”合同。即要求承包商记录所有成本，然后在成本基础上增加双方均认可的利润率，比如12%。
还可以使用混合模式。比如在研究和开发阶段使用“成本+”合同（进行新技术研发时，成本并不容易预先确定）；一旦开始进行生产制造，就使用固定价格的方法。
固定价格/激励的概念可以被应用进来，它保留了固定价格办法的基本逻辑，但也承诺对于任何超支的费用，政府将负担一部分，这样，如果某项重大技术比最初预想的更加难以开发、生产，那么涉事公司不至于就此破产。
处理国防部内部政治和官僚主义
从历史上看，各军种的运作好像“独立王国”，它们可以独自做出预算决策，至少在国防部内是如此。然而从麦克纳马拉时代起，国防部长办公室开始发挥更大的作用。不同的监督委员会会对各任部长就重点采办决策提出建议。
除了高层决策事务外，五角大楼监督项目的方式也开始有相当程度的改进。一些改革尝试让项目经理获得更好的培训，使他们作为项目经理进行更多项目的实践，以提升国防部工作经验，以更好地对承包商如何制造产品进行监察。
与私营企业合作
对于国防部如何监督其向承包商进行的支付，这里面有多重目的。一方面，国防部要实行精细化管控，使装备适应战场条件。为此，国防部为武器采办的整个流程（从概念评估、研究发展、样机制造、小批量生产直至批量生产交付）建立其一系列的里程碑，以确保武器能真正发挥效能。另一方面，至少在理论上，国防部力图避免认证要求、额外成本、文书工作、繁琐程序给企业带来过于繁重的工作，因为这些因素对那些规模不大，或是刚刚涉足国防领域的企业影响很大，几乎难以独立应对。涉及采办的规章制度有成千上万页，散布于数十部联邦法律中，而采办准则也绝非用户友好的。将这类规定收集整理在一起能够发挥很大的作用，而且有些改革已经朝着这个方向进行，但现有的指导性文件仍然有多达2000多页。
虽然战术无线电设备可能需要核防护性，或能够承受丛林或沙漠条件数月或数年，但军用快餐可能就不需要类似的标准，举这个例子多少有些轻率，但也说明了就在身边的更为广泛的问题。有时为满足涉及国家安全的急迫需求，需要更为快速的采办方式——尽管部分利好于承包商，但更为根本的是为国家和军队的利益。关于这点，有个很好的例子，是设立一些诸如“其他事务管理局”的机制，这些机制是在21世纪的几场战争期间为规避通常繁琐的官方程序而设立的，其中最有名的例子是联合简易爆炸装置对抗组织（JIEDDO）。这些机制使得决策可以更为迅速地做出，从而更快速地获得旨在应对路边炸弹和类似危险并挽救生命的技术。
另一件事情涉及到知识产权。如果一项新技术是为国防部开发的，而国防部支付了承包商有关费用，那么通行的看法是，该项知识产权应归政府拥有。但是，对于许多企业来说，这样的知识产权是其存在和发展的关键，放弃相关知识产权对其未来商业发展极为不利，特别是当某类项目只有一个竞标者时，这种情况更为突出。
国会和政府在2015年的主要观点和选项
上述考虑有助于我们理解当今政策制定者需要设法解决的几个关键问题，以及各种可用来解决这些问题的选项。
（1）国防部是否应该部分缩减F-35“联合攻击战斗机”项目，以使战斗机构成多样化，包括购买或翻新更多的F-15、F-16、F-18、A-10及无人机？
（2）国防部在决定远程打击轰炸机项目时是否应该考虑分割采购的方式。所谓分割采购，即同时全额支持2家承包商进行技术开发，各自建设生产线，或者同时采购2家承包商的产品，如近海战斗舰的采购就是如此；或者采用核潜艇采购模式，即选择一方的设计方案，2个生产商共同生产。由于需要同时负担2个设计研发活动，建设2套生产设施，因此实际花费可能更高。
（3）国防部可以将更多的信息技术合同分解成小块吗（当然这需要有开放式的系统架构以便后续的整合）？国防部能否找到一条新路，既能就这些技术向承包商支付，又能让书面工作不那么繁重，并且在知识产权方面出现较少争议（在企业赢得合同时不要求企业泄露商业秘密）？
（4）其他非传统的供应商——无论是小企业还是外国承包商，能在体系里更容易获得帮助吗？简化政府监管就能对其有所帮助，所以也许一站式客户服务中心能为新进入者在接触国防部这部庞大的机构时在编写相关文书工作方面提供一些帮助。
（5）国防部是否应该应用联合简易爆炸装置对抗组织（JIEDDO）在开发防地雷反伏击车（MRAP）时使用的“紧急行动需求声明”策略，还是采用所谓的“其他事务管理局”采办模式？例如，即使不能设计进行全面的采办改革，国防部能否在相关IT技术的采办中使用创新性的做法？这些做法，不会为国防部带来新的资金，而是改变某个类型的项目资金拨付方式。尽管如此，在某些情况下，这也能带来很大好处。
（6）如果有企业失掉某个合同，该企业能够质疑和挑战国防部的决定吗？国防部在此诉求过程中是否能够有效、快速应对？
在对上述想法进行研究和推行过程中，需要特别谨慎，随时进行检查和研讨。首先，国防部采办体系并非像某些人宣称的那样全面失效，至少就大型武器平台采办来说，现有体系是非常有效的。其次，装备研发是一个困难、不确定的过程，不能为其设置一个固定的时间表或成本明细表。再次，军事装备系统比以往任何时候都更加复杂，美国国防开支占GDP的比例比冷战期间或自伊拉克和阿富汗战争开始后的任何时候都要小，这使得维持国防产业的多样性和深度更加困难，即使采用明智的理念也无济于事。
建议与结论
需要进行更广泛的政策辩论，不仅仅局限于国防领域而是要华盛顿都参与进来，并聚焦到全局的高度上。目前的变化整体向好，但趋向于较少触及利益矛盾，相对容易改革方面，如精简文书工作的要求，继续加强对15万多国防部采办人员的教育等。笔者认为，还应该进一步做好下列事项：
首先，更经常地使用联邦采办条例第12章的规定，而不是回到联邦采办条例第15章去，也就是商用现货的采购要真正地贯彻商业采购原则。从理论上说，只要有可能，五角大楼就应依据联邦采办条例第12章的规则购买商业产品，避免复杂和繁琐的第15章规定。在应用第12章规则的情形下，五角大楼在理论上就是普通的商业客户，这样就可以避免复杂的步骤和繁琐的文书工作。但当前仍存在要求军用定制的倾向，即不区分类型地要求所有的电台、电话、吉普车、计算机等都具备足够独特的军用特征，将15章的规则作为首选默认规则。
其次，简化监管流程。五角大楼可以通过竞争来约束企业的报价。目前，国防合同管理局在许多工厂都有驻厂代表；这些人员根据各种武器生产过程的详细信息，准确地记录，并估算其成本。这对于由单一供应商建造的复杂武器来说，应该是很有意义的。对于有商业同行或有2个以上生产商的情况时，竞争过程就可以进行约束，并且可以极大地缩减监管。国防部可以部分基于2家公司当前提供的更优购买方案来确定某一武器未来几年的采购方式。
再次，在开发其他技术时，也按照JIEDDO的模式。当有如此之多的美国士兵在伊拉克和阿富汗因简易爆炸装置而受伤或丧命时，国会允许国防部开创特殊加急的采办程序，最终，JIEDDO应运而生，快速研发、产生相关技术。国防部副部长保罗•沃尔福威茨等人也力推这项工作，收到很好的效果。这个概念是可以加以应用的，特别是对于低风险的技术，快速生产才是重中之重。
第四，将信息技术采购分解成较小的批次。有时候，国防部会使用相同的硬件或软件建设可供成千上万人使用的大型通用计算机基础设施，这个大方案会把太多的鸡蛋放在一个篮子里。国防部可以在以下几方面做得更好：通过应用开源式和模块化理念，并确保不同的系统可以相互兼容，但允许各机构较为独立和小额的购买。
第五，对于具有某些军事特定属性的商用技术，应允许企业保留知识产权。这一原则可适用于飞机发动机、智能手机到火箭助推器。还可以帮助说服与五角大楼做生意持谨慎态度的许多企业，让他们重新进行评估。然而，在由某一企业以巨额拨款开发一种专有国防装备系统时，这一原则就不适用，尤其是在国防部还想就后续的升级或改装续订合同的情况下。
考虑到国防研究、开发和采购的复杂性，半个世纪以来，国防采办改革一直是规划者的重中之重，在未来相当长的一段时间可能会按老路继续下去。因但即使是缓慢的、渐进的进步，也是值得争取的。而且，在一些领域，如IT采购，其技术不断更新并快速变化，采办改革的机会已经非常成熟了。国防部现有采办系统并不是那么不堪。但要真正想要获得B+或A-的评价，还可以而且必须做得更好。
（来源：现代军事，作者：冯靖 王磊 张代平）
相关阅读：
【科技资讯】美国防部启动“长期研究和发展规划方案” 寻求下一代技术
【科技资讯】美国国防采办和技术开发战略将更多地关注大国间的竞争
【科技资讯】美国防情报局展示“开放式创新门户”，提高颠覆性技术采办效率
其他主题系列陆续整理中，敬请期待……