“十三五”期间，民企参军专项规划、路线图

来源：军工资质受理中心    作者：舒本耀，王湛，陈国玖，赵旭

实施军民融合国家战略，习主席强调：“要强化战略规划，拿出可行办法推动规划落实，加强督导检查、建立问责机制，强化规划刚性约束和执行力。”民企参军，是新形势下军民融合改革最难啃的一块“硬骨头”，矛盾问题最尖锐，利益关联最复杂，关系影响最深远。自2014年军民融合改革启动以来，尤其是军民融合上升到国家战略后，民企参军的政策形势发生了深刻变化，军民融合效益初见成效。但与推动军民融合深度发展的战略目标相比，民企参军工作仍面临着各类深层次体制壁垒与矛盾问题，不同程度地导致了融合层次低、范围窄、规模小的局面，亟待强化战略规划理论研究，为“十三五” 民企参军工作谋篇布局、破题解难、助推加力。

“十三五”时期，是实施军民融合国家战略和国家创新驱动发展战略的布局期，是全面深化国防和军队改革的关键期，是我国装备建设跨越发展的转型期，改革发展形势非常严峻，民企参军机遇历史难得，必须科学谋划，主动作为，把握先机。

当前，世界范围内的新一轮产业革命、科技革命和军事革命正加速演进和交织前行，技术创新正不断涌现，作战样式面临深刻变革，军事对抗格局也将随之重塑。为此，世界主要军事大国纷纷强化战略规划，加大民技军用的力度、规模与层次，新一轮谋求军事对抗优势的国际竞争正悄然加剧。为此，美国近年来高调推出了所谓“第三次抵消战略”，企图先于对手创新先进技术，加速形成不对称军事优势。俄罗斯总统普京2012年签署法令，成立国防高级研究基金会，意在借鉴美国DARPA创新模式，整合国家科技力量激发颠覆性技术创新。日本也不甘落后，不仅设置了日本版的DARPA，还重新组建了统管研究采购活动的防卫装备厅，意在进一步整合国家资源促进国防科技创新。面对如此剧烈的国际竞争较量格局，我们要想下好科技创新这步先手棋，打好技术较量这场主动仗，仅仅依靠传统军工科研院所还远远不够，必须进一步发挥我国集中力量办大事的制度优势，积极引导优势民营企业参加这场“大会战”，集合国家优质资源牢牢掌控变革先机。

从科技发展历史看，在过去工业时代相当长的时间内，科学技术的重大突破均首先发端并运用于军事领域，如“曼哈顿工程”“阿波罗计划”“星球大战计划”“国家信息高速公路” “国家导弹防御系统”等，无一不是发端于军事领域，并带动民用计算机、通信网络、航空航天、核工业等高新领域技术迅猛发展。然而，随着信息技术迅猛发展，这一规律正发生深刻变化，许多高新技术率先在民用领域得到突破和运用，如大数据、云计算、移动互联网、生物智能、新材料、新能源等领域，并正在引领军事领域深刻变革。为此，习主席深刻指出：“发展高新技术装备，必须吸纳和利用民用先进技术，海纳百川，不要自我封闭、作茧自缚。”当前，军民技术同质化趋势更加明显，装备建设对民用科技的依赖性空前增强，我们必须遵循民技军用的发展规律，科学设计民企参军战略规划，高效吸纳民企先进技术，加速提升装备集成创新能力。

近些来，我国国民经济和高新技术快速发展，民营企业规模不断壮大，技术创新能力国际比肩，部分领域已经达到甚至超过同行的传统军工企业，具备了军民融合发展的实力与基础。但实践表明，民企参军并非易事，除面临着各类有形的技术性与制度性壁垒外，还面临着各类隐形的壁垒，由此形成了民企参军的“玻璃门” “弹簧门” “旋转门” 等困境，致使部分优势民营企业“有心报国”，却“无力参军”。据调研，民企反映较多问题有：信息发布效果差，了解需求难；市场准入仍复杂，获取资质难；军工内部成体系，破解关系难；推动竞争力度弱，竞争采购难；程序机制较僵化，成果转化难；资源整合缺机制，协同创新难；等等。破解这些融合困局，除要继续强化改革创新外，更要强化战略规划，积极发挥军方主导作用，有组织有计划地引导民企参军，促进优势民企与传统军工企业良性竞争、优势互补。

民企参军是指装备建设部门综合运用需求牵引、政策引导、计划调控、法治保障等方式手段，有序引导优势民营企业参与装备科研生产和维修活动的总称。与西方国家军民融合的“民技军用” 内涵要求不同，我国民企参军是军民融合发展的必经阶段和关键任务，必须从理论层面澄清思想，统一认识。

从实践要求看，民企参军蕴含着如下方面的要求：第一，民企参军不是用民企替代国企，必须既毫不动摇地坚持传统军工企业的主体地位，又毫不动摇地引导优势民营企业进入装备科研生产和维修领域，强调通过公平竞争方式，引导传统军工企业与民营企业竞争互促、融合发展，努力形成开放式发展的武器装备科研生产新格局。第二，民企参军不是盲目无序参军，必须遵循装备发展规律和国防经济规律，适应军品市场特点和运行规律，进退有序、数量适度、管理严格，是受规制的、有秩序的参军。第三，民企参军不是容易就能参军，可能受传统体制与文化观念的壁垒限制，必须发挥军方主导作用，通过规划计划引导和政策机制改革，才能进得去、立得住、活下来。第四，民企参军不是单纯追求成本效益，让优势民营企业来“淘金”，旨在发挥“鲶鱼效应”，激发军民技术创新活力，加速装备建设自主创新进程，助推经济发展方式转变。

民企参军强调是引导优势民营企业。“优势民营企业” 应具有如下方面的基本条件：一是技术优势，相对体制内的军工企业而言，企业可能整体规模不大，甚至可能是小微企业，但在某技术领域有“绝活”，能干传统军工企业不能干的技术，能够有效弥补装备技术领域短板环节或空白地带，甚至可能孵化颠覆性技术；二是规模优势，指企业在某产品或技术领域处于国内甚至国际同行业的领先地位，资产实力雄厚，研发能力较强，技术军民两用，生产规模较大，具有规模经济优势，可以大幅降低军工类似产品的研发成本和装备保障成本；三是比较优势，指与传统军工企业相比，企业虽不能在同类产品技术能力方面具有显著优势，但在成本价格、质量效能、服务保障等方面具有比较优势，能够对传统军工企业形成竞争压力。

民企参军作为军民融合国家战略的重要任务，绝不是传统协作配套的简单重复，而是站在新的历史起点上对过去成功经验的“再认识” “再实践”，是赢得新形势下装备竞争对抗的“再动员” “再出发”。一是技术创新的重要引擎。强调民企参军，就是适应科技革命、产业革命和新军事革命规律，从国家层面凝聚国家意志和先进民用技术能力支撑和孵化颠覆性创新，加快装备技术创新步伐，尽快形成国际较量博弈的不对称优势。二是装备市场的平等主体。强调民企参军，就是坚持市场在资源配置中的决定性作用，通过创建公平、公正、公开的竞争环境，使民营企业与传统军工企业在权利、机会、规则等方面拥有平等地位，逐步实现民营企业与传统军工企业同台公平竞争，以良性竞争互动作为国防科技工业医治痼疾、发挥优势、激发活力的“正能量”。三是装备采购的合作伙伴。强调民企参军，就是将优势民营企业作为装备采购重要合作伙伴，通过运用需求牵引、政策引导、计划调控等政策工具，积极引导优势民营企业参与装备科研生产和维修任务，努力创建“规模适度、关系稳定、活力充足、互动和谐”装备采购新型复合体。

目前总体来看，民企参军处于战略需要、高层重视、军队欢迎、政府支持、企业愿意等多方共赢的发展态势，但也面临着组织领导不给力、竞争采购不公平、参军渠道不畅通、任务规划不定位等现实难题，必须把握国家和军队“十三五”规划编制和实施的重大契机，综合运用需求牵引、政策引导、计划调控等多种手段，通过战略规划，破解融合难题，为构建开放式发展的武器装备科研生产新格局夯实基础。

目前，民企参军之所以呈现出“两头热、中间冷” 的态势，关键原因是组织管理方面出现了问题，导致民企参军“顶层缺统筹、中间缺机构、底层缺授权”的管理困局，严重迟滞了民企参军的层次、程度和规模。从实践经验看，世界主要军事大国推进民技军用改革都是依托正式组织机构来统筹协调推进的。以美国为例，装备供应商绝大多数以私营企业为主，市场经济非常成熟完备，即便如此，其军民融合改革也是由专门组织机构来推进的（如技术转移办公室、国防技术转轨委员会、两用技术办公室、工业能力评估局、中小企业利用局、鼓励竞争与私有化局等），并且还历时长达十年之久才初步形成军民一体化的国防工业基础。时至今日，为配合“第三次抵消战略”，美国国防部还成立战略能力办公室、国防创新咨询委员会、国防科技创新试验小组等专门机构，依靠组织管理创新进一步扩大民技军用、民智军用的深度，企图先于对手创新技术，形成新一轮不对称优势。“十三五”时期，促进民企参军，应在新的管理体制下明确相关机构组织管理职能，保证民企参军有序高效地推进。一是筹建民企参军促进委员会，加强民企参军的统一领导、需求对接、资源共享，统筹推进民企参军配套法规、市场准入、信息发布、竞争采购、企业监管等方面改革任务落实；二是健全宏观统筹机制，统筹协调军民科技战略规划、方针政策、资源条件、成果应用，推动军民科技协调发展、平衡发展、兼容发展；三是赋予军代机构促进职能，充分发挥一线军事代表室优势，着力健全“发现、引导、对接、培育、巩固”等民企参军促进机制；四是健全民企参军培训机制，强化民企国防奉献意识，了解装备建设发展需求，熟悉装备采购程序规划，缩短民企参军适应期，使其最大限度为武器装备建设贡献力量。

促进民企参军，战略意图主要体现两个方面：一是充分吸纳优势民用技术，促进装备建设创新发展；二是引入竞争，打破垄断，激发潜能，促进武器装备建设质量效益整体跃升。实现这一战略意图，关键是遴选培育一批优势民营企业，弥补装备技术自主创新能力相对不足，形成装备建设良性竞争的开放式发展格局。目前，我国民企参军热情高昂，在装备采购信息网登记注册企业数量达到3000余家，获得装备承制资质的民营企业超过1000家，约占装备承制单位名录的1/3，已成为装备建设的重要一极。但从现实情况看，民营企业所承担的任务基本不涉及整机，少部分承担一、二级配套成品的科研生产，大部分承担三级以下配套产品。从竞争情况看，三级配套以下民营企业之间竞争比较充分，甚至部分领域还存在恶性竞争情况，而一、二级以上配套企业之间竞争相对不足，有些领域甚至还是单一来源配套。从民营企业与传统军工企业之间竞争看，除部分通信、导航、新材料等新兴技术领域存在少数竞争情况外，大部分领域民营企业与传统军工企业基本未形成竞争态势，即使是新技术领域内竞争，也是面临着严重不公平问题。总体来看，民企参军虽初具规模与实力，但科技骨干型优势民营企业占比相对较少，与军民融合发展战略要求相比，相距甚远，亟待加强培育。“十三五”时期，营造良性竞争环境，重塑开放式装备科研生产新格局，必须要加快遴选培育一批优势民营企业。一是着眼装备建设需求，遴选5～10家掌握核心技术、发展前景好、综合实力强的骨干优势民营企业，作为重点培育对象，创新孵化战略前沿技术，加快填补装备建设技术短板、弱项和空白领域；二是实施优势民营企业专项装备科研生产采购计划，综合运用技术探索、型号牵引、项目支持、投资补贴等方式，加速骨干企业先进技术的孵化转化进程。

如何加速民技军用促进集成创新，现已成为包括美国在内世界主要军事大国装备采购体制机制改革最新内容，也是我国当前民企参军面临现实难题。例如，美国国防部为开辟获取创新的新途径，弥补DAPRA注重内部创新的不足，在硅谷正式启动国防创新实验单元，旨在打破国防部的“围墙”，打造“球探办公室”，让来自外部的创新注入国防部，成为创新系统新的血液；签发BBP3.0进一步精简采办流程，缩短采办周期，让更多有能力的中小企业获得国防部的合同；举办多样化创意征集活动，如机器人挑战赛、网络挑战赛，广泛吸收军方、工业部门、中小企业、研究机构参加，收集创新性的技术解决方案。目前，我国民企参军的融合红利远未得到充分利用，了解需求难、获取任务难、公平竞争难等仍是民企参军的常态。据调研，优势民营企业代表表示，他们知道自己研发的产品能够应用于武器装备，但是他们对于找谁、怎么找、走什么程序、有什么要求几乎一无所知，致使大量优势民口高新技术与产品始终徘徊在“军门” 之外，亟待畅通民技军用转化渠道。一是增强信息发布质量，进一步扩大装备采购需求信息发布数量，丰富信息要素，完善对接程序机制，着力提高需求对接效率；二是完善企业产品技术推送渠道和机制，最大限度消除转化壁垒，合理引导先进民用技术产品进行二次开发，缩短民技军用进程；三是强化科技中介服务功能，多渠道、多方式调查民用技术基础，建立民用高新技术项目资源库，主动加强与具有比较优势的民企联系，加速民技军用进程；四是借鉴“绿色通道” 机制，对于一些实力雄厚、技术先进的高新技术民营企业，其产品是军方急需的关键或重要技术，应简化准入审批程序，积极主动吸纳利用，提高民技军用效率。

作为国家战略重要组成部分，促进民企参军必须要对参军“地盘” 进行细分，依托系统配套的规划计划，充分发挥优势民营企业的比较优势，使之真正成为装备建设的重要一极。调研发现，诸多优势民营企业纷纷表示，我们的优势技术能够用在哪？如何才能为国防服务？表面看，是信息不对称导致的优势民营企业报国无门的问题，实质是对民企参军任务缺乏系统规划设计。一要制订民企参军的总体规划，如《规划纲要》《发展路线图》《建设规划》，在顶层上构建与设计好民企参军的总蓝图。二要制订民企参军的专项规划和分层次规划，细化民企参军任务设计。在专项规划方面，要针对装备预研、研制、采购和维修阶段特点，统筹制订民企参军专项规划，细分民企参军领域，明确民企参军的重点项目，以指导优势民企搞好参军规划。在分层次规划方面，要根据装备类别分别规划，并在装备关键重要分系统、核心零部件和配套技术层面，统筹共用技术与专用技术，细化民企参军的具体领域和任务。三要规划军民两用技术发展，并将“项目指南”同步纳入国家相关科技发展战略规划之中。重点围绕通信、导航、国产关键软／硬件，材料与制造、海洋等军民两用技术领域，主动规划引领军民两用技术发展，进一步拓展民企参军的领域和范围。