穆荣平｜中国创新发展回顾与展望
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来源：三思派(science-Pie)
作者：穆荣平
在第十四届中国科技政策与管理学术年会暨中国科学学与科技政策研究会理事会上，中国科学院大学公共政策与管理学院院长、中国科学院创新发展研究中心主任、中国科学学与科技政策研究会理事长穆荣平研究员作了《中国创新发展回顾与展望》的大会报告，从中国创新发展改变世界竞争格局，创新和发展内涵外延的历史演进，创新政策向创新发展政策的拓展，创新驱动数字转型发展政策展望等四个方面系统性阐述改革开放40年以来中国创新发展历程。
中国科学院大学公共政策与管理学院院长、中国科学院创新发展研究中心主任、中国科学学与科技政策研究会理事长 穆荣平研究员
中国创新发展改变世界格局
改革开放40年，核心是发展理念的转变，伴随着经济体制转型和科技体制改革的有序推进，最终体现在创新发展能力的提升。1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（以下简称决定）颁布，正式拉开了科技体制改革的序幕并一直延续到今天。从发展理念来看，就是要求科技要面向经济、经济要依靠科技。《决定》在运行机制、组织结构、人事制度方面做了大量的改革探索，包括解决研究、开发、设计、教育、生产脱节的问题，现在还有很多关于工业设计问题的政策研究，实际上早在1985年，《决定》就将设计作为实现科学技术商业化的重要环节。科技体制改革的重大突破是建立健全国家科技计划体系，从国家科技攻关计划到高技术研究开发计划和攀登计划（以后的重大基础研究开发计划），是一个全频谱的科学技术研究开发资助制度性安排。通过引入竞争机制，择优支持项目，激发了科技工作者创新活力，提高了科研经费使用效率和效益。
1996年是一个非常重要时间节点。这一年完成了科技体制改革十年国际评估，颁布实施了《关于“九五”期间深化科技体制机制改革的决定》；这一年OECD发布了《知识经济》报告，从知识经济角度来看，中国知识的生产、传播和应用能力与西方发达国家有巨大差距；这一年，中国经济体制改革进入攻坚阶段，国有企业改革面临巨大社会压力和随后爆发的亚洲金融危机带来的国际市场需求下滑的冲击。在这个大背景下，1997年12月中国科学院给中央提交了《迎接知识经济时代 建设国家创新体系》的研究报告，1998年2月4日江泽民总书记作出重要批示：“我认为可以支持他们搞些试点，先走一步。真正搞出我们自己的创新体系。”1998年6月国务院批准中国科学院开展知识创新工程试点，拉开了建设国家创新体系的序幕。实施知识创新工程试点、实施“985工程”、科研院所改革特别是242个国务院直属技术开发类科研院所企业化转制，以及设立科技型中小企业创新基金，都是落实科教兴国战略，迎接知识经济挑战、建设国家创新体系的战略部署。
2001年中国加入世贸组织，国际贸易环境有了重大变化，很大程度上促进了国外资金和技术引进。2003年中国政府启动中长期科学和技术发展规划战略研究，面临的一个重要问题是科学和技术发展道路的选择问题：到底是“自主”还是“引进”。规划纲要最后确定的科技工作16字指导方针“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”，确定了自主创新的发展道路。2006年颁布实施的配套政策60条，关键是将提升企业创新能力作为核心，包括调整相应政策如企业技术开发支出加计扣除和企业参与国家科技计划等政策。2012年国家实施创新驱动发展战略，2015年出台了“关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的实施意见”，2016年出台了“国家创新驱动发展战略纲要”，分别从改革的角度和从发展的角度推动创新驱动发展战略实施。
通过几十年改革和政策支持，中国创新发展在以下几个方面发生了很大的变化。
从投入角度看，中国研发支出总量和研发强度快速提升。研发投入强度在GDP作为分母快速增长的前提下实现了大幅度提升。2009年中国科学院创新发展研究中心发布的一个《中国创新发展报告》中提出了创新发展指数和创新能力指数。按照最新报告，中国创新发展指数从2006年到2015年位置没有变化，只有数量上的变化；中国创新能力指数有了比较快速地提升，从25位提升到13位。从具体指标看，科研投入实现了快速增长，特别是投入强度超过了一些发达国家，如英国、意大利等，这为我们科学技术活动进一步国际化创造了必要条件。以前中国科学家出国主要是因为对方能够提供经费，即使和自己研究方向稍微偏离也会选择出国研究，未来将更看重对方研究与自身研究的契合度以及兴趣，我们有能力邀请一些对我们的研究有兴趣的外国科学家来中国，在中国从事科研活动的外国科学家将越来越多。
从产出角度看，专利数量和论文数量快速增长，以至于人们现在也在反思论文专利数量高速增长到底是好还是不好。从专利的角度而言，首先是专利对于科学家而言已经不再神秘，其次是出现了一些人事管理、科研项目管理等政策导向带来的偏离问题，这在发展过程中很正常，但是需要进一步改革考核办法，不能过分强调产出数量和基于产出数量的激励，例如无条件地减免专利申请费和维持费。从专利权利诉求差异来看，中国专利权利诉求只有发达国家的四分之一，中国专利平均寿命也不到发达国家的一半。根据世界知识产权组织数据，中国专利申请量占世界的42.8%，如果考虑到权利诉求和平均寿命的比例，对于中国创新能力的判断可能更加客观实际一些。中国知识产权国际收支逆差近年来持续扩大，2012年是167亿美元扩大到2017年的250亿美元以上，其原因可能是专利应用能力不强或者是专利质量有问题。
中国的发展深刻改变了全球竞争的基本格局。首先，中国与发展中国家的“竞争合作”关系向“互补合作”关系转变。其次，中国和发达国家的“互补合作”关系向“竞争合作”关系转变。从发展水平来看，中国与发达国家还存在较大差距，但是从国家发展目标来看，中国和发达国家之间的竞争关系比较明确。中国发展目标是向全球价值链的中高端跃升，成为创新型国家和现代化强国，特别是现代化强国目标意味着对于世界规则的参与权的改变，美国、英国等发达国家的目标都是要向价值链高端跃升，必须妥善处理与发达国家的竞争合作关系。
对于创新的认识，科学家通常认为创新是创造新的知识，技术专家通常强调创新的技术功能实现，企业家强调创新的经济属性，而政治家则强调创新的精神文化属性。熊彼特关于创新的定义是一个微观概念，难以直接用在宏观政策研究中。对创新的再定义是为了统一解释各类人对创新的认识。2009年我在研究《国家自主创新能力建设“十二五”规划》建议时，面临的第一个问题就是明确自主创新活动的范围和行为主体及主导者。为此，我从价值创造角度对创新进行了再定义，认为：创新是一个价值创造活动，包括科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值的创造，相应地有科学价值创造能力、技术价值创造能力、经济价值创造能力、社会价值创造能力和文化价值创造能力。不同的价值创造活动有不同的行为主体和主导者，有不同的创新要素需求。基于此，我从自主创新活动、自主创新利益相关者、自主创新资源等三个维度构建了自主创新能力建设分析框架。
对于发展的理解，早期政策主要关注经济发展，后来逐步开始关注社会发展，但社会发展总是滞后于经济发展。从中国工业化进程和城市化进程可以看出，工业化进程远比城市化进程快。随着经济社会发展引发的环境问题日益突出，发展议题开始涵盖经济、社会、环境发展。从我定义的创新概念出发，创新发展将更加强调创新对于经济发展、社会发展、环境发展的驱动作用。
创新发展可以从两个方面定义。狭义上讲，创新发展指的是一种发展状态，即创新成为发展的主要驱动力的这样一种发展状态；广义上讲，创新发展指的是一种发展方式，指办一切事情都从创新的角度去研究思考问题，从创新的角度去寻找解决问题的对策方案。国家中长期科学技术发展规划纲要提出到2020年进入创新型国家行列的宏伟目标，按照第一种定义，目标可能比较难以实现，如果按照第二种定义，2020年进入创新型国家行列应该没有问题。历史经验表明，创新发展之路就是能力快速提升、水平逐步提升的过程，即创新发展指数逐步提高，创新能力指数快速提升的过程。
从科技政策演化来看，从早期的科学政策拓展到科学技术政策，再到20世纪90年代初拓展到创新政策，从注重科学、技术的价值创造到注重科学、技术和经济的价值创造，强调科学、技术与经济的结合。90年代初到2006年，创新政策影响日益广泛，在国家创新体系建设、科技促进发展等方面发挥了重要指导作用；随着发展政策关注领域从经济发展拓展到经济、社会和环境发展，创新政策正在向创新发展政策拓展，创新越来越关注其对发展的作用与影响。2006年我推动国家发展改革委和中国科学院联合组建中国科学院创新发展研究中心，2011年我在中国科学院科技政策与管理科学研究所设立创新发展政策研究室，2017年创办英文期刊“Innovation and Development Policy”并争取OECD的创新与技术政策工作组支持，在一定程度上表明，创新发展政策已经成为有学术界关注度和决策者关注度的研究方向。我认为创新发展政策是指“中央和地方政府机构、政治团体、企业在一定发展理念指导下，为实现依靠创新驱动发展和使创新成为发展主要驱动力目标而确定的行为准则或采取的行动计划”。与创新政策相比，创新发展政策强调创新对发展的作用，强调发展理念对创新资源配置、创新产出价值判断的决定性影响，强调多元价值的创造，不仅仅是经济价值创造。事实上，创新发展政策的提出是基于我对过去20年中国发展政策实践的观察和思考。1999年主笔起草“中关村科技园区发展规划研究总报告”，参与2003年中国科学院“创新促进发展 科技引领未来”研究报告起草，主笔研究编制“中国合肥科学城发展规划”，主笔“国家自主创新基础能力建设“十一五”规划”和一系列“国家创新型城市试点发展规划”研究编制，不仅仅丰富了对于发展内涵外延的认识，而且丰富了对于创新内涵外延的认识，引发了对于创新发展的思考，指出一个区域的发展问题不仅仅是从科技的角度看，也包括经济、社会、环境的角度。在主笔“十二五”国家自主创新能力建设规划中，第一次把创新能力扩展到社会创新能力，不仅仅涉及科技和经济，还涉及教育、医疗卫生、公共安全、文化。创新发展政策是科学发展政策、技术发展政策、产业发展政策、环境发展政策、贸易发展政策等政策的系统协调整合，注重系统发展效率而不是局部发展效率，这是从创新政策向创新发展政策拓展的基本出发点。
关于过去，有经典物理时代、量子物理时代，蒸汽时代、电气时代、信息时代。关于未来，有德国提出的工业4.0和日本提出的社会5.0（超级智慧社会）。我认为我们已经从信息时代进入网络时代，是由计算能力、无线传输、图像识别、语音识别、深度学习等技术系统突破为支撑的。从中国2050发展愿景来说，可以归纳为创新的全球化、超级智慧型社会、健康消费型社会、制造智能化社会、城乡融合型社会、绿色循环型社会等6个方面，均与移动互联智能化有关。网络化引发的一个重大范式转变就是数字转型。创新驱动数字转型的体现形式就是网络。生产、生活、环境各个方面，包括科学研究本身都面临着数字转型。例如社会领域，医疗服务、医疗教育、交通运输等都面临范式转变等，从以医院为中心、学校为中心、交通道路为中心向病人、学生和乘客为中心转变。数字转型将面临很多挑战，例如人工智能对于就业、公共安全等的影响，网络平台企业引发的公平竞争问题、隐私保护问题乃至社会伦理问题，需要用创新的思维和方法趋利避害，加强网络时代的基础设施建设、标准化和监管与规制，以创新能力建设加速数字转型。
本文根据穆荣平研究员在第十四届中国科技政策与管理学术年会上的报告整理，经本人审定发布。文中观点不代表主办机构立场。
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