从制度、流程到文化：美国国防采办或将迎来颠覆式变革

本文由航天纵横（ID:htzh208）授权转载，作者：范炳健等 

• 美国正在酝酿新一轮国防采办改革
  

• 第三次抵消战略下美国国防采办改革与发展
  

• 美国国防部：寻求组织结构改革、公布新版《选择性采办报告》
  

• 美国国防采办政策进行重大调整
  

• 美学者评析美国防采办体系：75%优秀，25%失效
  

• 美国国防部副部长详解国防采办改革动因和要点
  

• 美国国防采办和技术开发战略将更多地关注大国间的竞争

• 美国防部加强采办队伍与科技界之间的合作

• 美国国防部加快技术采办步伐

809咨询组根据2016年国防授权法第809条（2017财年国防授权法第863款（d）项对其进行修订）成立，用以调整和优化采办条例。咨询组由18名成员组成，主要工作如下：

1、以调整和改善国防采办过程的效率和效益，保持防务技术领先优势为导向，审查国防部相关采办条例。

2、为达到如下目的，提出修改或废止相关条例的建议：

1）在采办系统中建立和运行适宜的买卖双方关系

2）改善采办系统功能

3）确保国防采办项目持续的财务和道德诚信

4）保护国防部的最大利益

5）减少任何不适宜上述目的的条例

18名成员组成了9个工作组，分别关注国会和国防部在国防采办系统中面临的关键挑战，包括：国防相关采办条例及法律问题、优化采办流程、商业化采购、进入障碍、成功的采办项目的特征、信息技术采办、预算过程、过时的采办条例及成本审计标准。目前，委员和专家团队已经同超过200名政府和工业界代表会面，讨论国防采办的新途径。这些代表包括采办官员、一线采办工作人员、市场代表。此外，咨询组还通过网络及以面对面的形式与感兴趣的公众进行交流。

前期的调查分析发现，美国保持技术、军事和经济领先优势的能力正在遭到挑战，因为竞争对手正在快速推动军事现代化，并着眼于寻找美国的脆弱性，抵消美国的传统优势。相比之下，国防部并未充分调整步伐适应这种态势，也没有适应迥异于数十年前的崭新市场环境。

从整体来看，采办系统存在层级过多、文牍繁琐、周期过长等问题，给获得需要的装备和服务制造了障碍，也使使国防部成为没有吸引力的客户。从以往的改革实践来看，由于增加了更多的审批层、更繁杂的文档和成百上千的额外条例，增量式改变的途径在一定程度上加剧了采办系统的问题恶化。

809咨询组的建议的焦点既落在优化采办流程，又提出引入21世纪私营部门实践的新途径。这些建议有助于形成简洁、可理解、易执行，且快速采办、成本可承担的采办模式。809也督促国防部必须执行大胆的途径，采取大胆的方案实现真正的改革。

美国正处在一个比历史上任何时候都更变幻莫测，更互联和更快发展的全球环境中。为了适应这一现实，采办过程必须足够灵活，以快速应对不断变化的威胁。

从战略威胁的变化来看。当前，伴随可匹敌美国的竞争者、中等的区域性对手、以及可威胁美国利益和人民生命安全的非政府活动因素的出现，造成了美国不稳定的地缘政治格局。这些对手正在学习如何抵消美国传统的军事优势。俄罗斯等国家已经开始了快速的现代化建设，正在挑战美国在世界各地的利益，并试探美国的决心、盟友和军事能力。同时，随着先进的军事硬件变得更加易于使用，以及可应用于军事的创新技术变得更加丰富、廉价和容易获得，中等的区域性对手也在变得越来越有能力和杀伤力。为更好应对威胁环境，需要采取与以往根本不同的、多元化的应对手段。

从技术和创新模式的变化来看。技术创新是加速推动武器装备发展的催化剂。国防部现在正处于一个技术成为战场主导力量的时间不断缩短，颠覆性技术出现的速度越来越快，并且这些技术更加广泛地扩散的时期。相比之下，当前的采办系统是面向稳定和可预测的环境，而不适用于当今不断变化和技术创新的动态环境。为了充分利用现有和未来的技术，需要进行组织变革，从而使国防部能够比潜在的竞争对手更快的获取和使用创新技术。

国防工业基础的性质已经发生了变化，需要对国防部重建其与商业市场之间的关系。为了成功利用动态的防务市场，国防部必须学习成为一个精明而有吸引力的客户。

动态防务市场的特征之一是：传统国防工业基础大幅缩减。据美国国防部数据统计，在80年代末和90年代初，受国防预算减少的影响，300多家主承包商、平台提供商和分包商进行整合，形成今天的五家军工企业：波音公司，洛克希德·马丁公司，诺斯罗普·格鲁曼公司，雷声公司和通用动力公司。军工企业的高级管理人员认为，国防并购将会加速一直到本世纪末，更多地整合还有待进一步的发展。推动这一趋势的一个因素是，国防经济发展前景不容乐观。

动态防务市场的特征之二是：防务市场的游戏规则已经改变。当前动态的防务市场与过去的由国防部制定游戏规则，以防务为中心的市场已经截然不同。国防部面临的挑战之一是，对它越来越依赖的商业市场的影响力有限。例如，1990年，国防部半导体采购占美国总量的90％以上，整个美国政府的采购量占全球市场的不到2％。今天，这个比例已经下降到全球市场的不足0.5％。为了有效地从动态的防务市场中受益并参与竞争，国防部必须了解目前所处的地位，并适应这一现实，学习成为一个更为成熟的买家。

动态防务市场的特征之三是：国防部越来越依赖于在全球经济生态系统中运作的企业，这些企业的特点在于通过并购、收购、分拆、合资、外包和资产组合等市场化途径开展运营。目前国防工业的全球化性质已扩展到制造和配套武器系统。美军最新的第五代F-35联合打击战机正在德克萨斯州、日本和意大利建造。F-35战机的供应链由全球1,400家供应商生产的30万多个零件组成。

当前，美国国防支出优势不再，国防部难以承担有限资源的浪费。美国目前仍是世界上国防预算最高的国家，但与其他国家之间的差距正在缩小。从2000年到2015年，在剔除通货膨胀因素后，国防部的支出增加了40%。而同期，俄罗斯和沙特阿拉伯的军费开支达到了2000年的300%。根据SIPRI的数据显示（以2014年美元值计算），俄罗斯的军费开支从2000年的290亿美元增加到了2015年的910亿美元，沙特的军费开支则从2000年的300亿美元增加到2015年的850亿美元。

美国国防预算的趋势是压缩采办、研发和兵力结构方面的资金。国防部的研发支出增速放缓的同时，私人部门和其他国家对于研发的投资增长却十分显著。1960年到2013年间，国防方面的研发支出翻番（通货膨胀调整后），而美国政府在非国防领域的研发支出增加了7倍以上。

为了更有效和高效的分配资源，国防部必须统筹和协调预算、需求以及采办，确保资金有效支出。在某些情况下，国防部会在它从来没有的应用过的重大项目上花费数十亿美元，一个例子是空军的远征作战支援系统（ECSS）的信息系统（IT）。国防部投入了十亿美元，最终的结果是项目取消。如果能够在一个更有效分配资源的灵活系统中运行，国防部就可以从其投入的资金中获得的更多回报。例如，联合轻型战术车（JLTV）就是陆军和海军陆战队联合计划的成果，这种车辆能够执行多种任务。这项计划通过创新采办方法带来了总共112亿美元的采办成本节约，以及170亿美元的设计成本规避。

多年来，采办改革持续进行，一系列的规则和条例被添加进来，采办系统日益复杂，降低了采办效率，也给企业的进入创造了壁垒。因此，必须对现有系统进行调整和精简，提高运作效率。

首先，不必要的复杂性影响采办效率。国防采办系统中数量众多并且复杂的法规、条例、行政命令、指令、政策和程序对采办的流程产生了阻碍作用，增加了流程的时间、复杂性和成本，降低了速度和效率。繁琐的文件要求也给采办管理办公室带来了很多麻烦。例如在完成信息技术服务的最终需求建议书之前，管理人员必须完成12个强制性文件，而这需要研究数百页的资料并且花费很多时间与承包商沟通。

其次，采办系统必须使命先行。国防部采办产品和服务时，它关注的重点不仅包括采办“什么”，而且还要了解“如何”采办的商品和服务，以及承包商如何提供产品及提供服务。这种规定是为了促进实现公共政策目标。总体而言，这些与采办没有直接关系的要求增加了大量的成本、复杂性、官僚主义和长周期。因此，必须对采办中相关公共政策的要求进行评估，确定包括时间在内的成本是否超过了预期收益。

首先，激励采办人员做出高效决策。现有采办过程的激励措施往往会鼓励工作人员做出导致次优结果的决策。如果不改变激励措施，国防部在采办中很难取得明显的改善。比如很多有资金预算的机构往往会在财年结束的时候进行突击花钱。因此最大的支出往往会发生在财政年度的最后一个月。这就是所谓的“不花掉就失去”的心态，代表了一种对于有限的国防部资源的无效分配。

其次，明确权力和责任。对于培养高效的员工队伍而言，明确权力和责任非常关键。没有权力，即使是拥有最高超技能和最好的激励措施的专家也不能有效运营和管理采办过程。许多的法规可以消除或者稀释权力和责任，比如通过直接规定合同的类型，剥夺了采办工作人员为政府实现最佳交易的判断力。此外，国防部内部的管理结构和决策过程也充斥着官僚主义，并受到多层次审查的阻碍。接连不断的审查并不会产生实质的价值，但是的确增加了采办的时间，也增加了可以否定计划或对计划施加影响的人的数量。

最后，形成良好的文化。采办的流程必须简单、可理解和可执行，只有这样才能有助于形成好的文化，从而产生产生好的采办结果。这种文化包括确保人们被赋予明确的权力去做出决定，并且对他们所做的决定产生的结果承担责任。

国防采办涉及组织机构、流程环节、文化变革、人员授权、官僚体制等诸多要素，是复杂的系统工程。809咨询组期望集合行政机构、军方、智库、承包商及新兴技术力量等出谋划策，对国防采办开展彻底的“体检”，并开出“药方”，推动采办系统的大胆改革。但外部形势变化太快，而体制的反应往往后知后觉，且行动往往瞻前顾后。因此，809咨询组也“务实”地指出：建议“如果”被采用，将有何种效果。所以，关于美国的国防采办改革，我们可以期望在近期看到更多点的改进，但是面上的突破和系统性的完善还有很长的路要走。

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