地方政府如何创建军民融合创新示范区

远望智库特约研究员   佟京昊

由于中央对军民融合工作的高度重视，目前各省市区对于国家军民融合创新示范区的创建也都十分积极。但同时也应注意到，军民融合工作是高度复杂的系统性工程，涉及广泛领域诸多行业。所以，对于国家军民融合创新示范区设立工作中央一直持高度审慎的态度，不但叫停了国家部委机关自行组织军民融合示范区申报工作，而且最终的《国家军民融合创新示范区建设实施方案》及第一批创新示范区建设名单也是由习近平总书记亲自主持的中央军民融合发展委员会审议确定的。会上同时指出“国家军民融合创新示范区是推动军民融合深度发展的‘试验田’，要以制度创新为重点任务，以破解影响和制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题为主攻方向，探索新路径新模式，形成可复制可推广的经验做法。”综上，各地对于创建国家军民融合创新示范区必须对其工作复杂性有着充分认识。

首先需要认识，军民融合创新示范区建设是我国国家战略体系的重要载体，军民融合战略不是一个单一、孤立的国家战略，而是当前国家战略体系的重要组成部分。十九大报告中提出了决胜全面小康阶段的七大战略，即科教兴国战略、人才兴国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略。这七大战略并非各自孤立，而是各有侧重紧密联系，组成了我国当前的国家发展战略体系。因此军民融合创新示范区建设不只是军民融合战略的重要载体，也与创新驱动战略、区域协调战略、人才兴国战略等各战略有着密切的关系。目前制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾有些是军民融合领域特有的问题，但也有些是地方发展面临的共性问题，涉及国有企业改革、供给侧改革等各方面。因此军民融合创新示范区建设需要各地政府统筹规划，将其与地方中心工作紧密结合，切忌孤立化、园区化、项目化。而应将军民融合创新示范区建设作为地方创新发展的重要战略载体之一加以重视。

其次要认识到军民融合示范区工作重点在制度创新，难点在发展模式创新。制度创新是党领导的中国特色社会主义道路不断取得成功的重要经验，也将是党的事业继往开来取得更大辉煌的重要保障。国家军民融合创新示范区建设“要以制度创新为重点任务”是中央的明确要求，中央同时也明确提出“着力在体制机制创新、政策制度创新、发展模式创新等方面树立标杆”。体制机制与政策制度同可纳入制度创新的范畴，是改革的措施和手段，但是改革的目的是实现发展模式的创新，是“探索新路径新模式，形成可复制可推广的经验做法。”如果体制机制创新、政策制度创新的最终结果无法形成军民深度融合发展的局面，无法形成可复制可推广的经验做法，那么很难说这些制度创新是有效的，甚至可以说是无效的。所以制度创新的难点就在于形成行之有效的新的发展模式和发展路径。而实现发展模式创新，不仅需要改革的决心和勇气，更需要深入的科学研究和合理的顶层设计相配合。

再次要对军民融合创新示范区建设工作中地方党委和政府的主体责任有充分认识。在军民融合战略提出初期，很多地方政府兴建了很多“军民融合产业园”，并通过与各军工集团签署战略合作协议的方式将园区建设主体责任转给了军工集团、军工企业，寄希望通过融入传统军工利益链条来减轻自身担负的责任。但这一做法却忽视了总书记对军民融合工作“破坚冰、除壁垒、摆脱利益羁绊”这一根本要求。十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议也明确提出军民融合创新示范区建设“要坚持顶层统筹推进和地方主动探索相结合”，“地方党委和政府要主动作为，推动创新示范取得实实在在成效。”地方党委和政府作为我党的一级组织、政府的一级机构，在军民融合战略分工中是基层“民口”的总代表，是当仁不让的改革的实践者、探索者和推动者。毛泽东同志在《论十大关系中》指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”所以地方党委和政府的深度参与和主动作为，是军民融合深度发展战略取得预期成效的重要前提。作为试验田的国家创新示范区建设主体并非是军工集团、军工企业，地方党委和政府对此要有清晰认识，要破除“等”“靠”思维，坚持主动作为，积极想办法、出政策、搭平台，配合中央深化改革工作，摸索路径和办法。

除了上述对于深化改革的复杂要求认识以外，对军民融合工作部分领域的技术复杂性本身也需要有充分认识。《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》提出2020年要“基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。”十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议则指出“要准确把握军民融合发展战略任务，推进基础设施统筹建设和资源共享、国防科技工业和武器装备发展、军民科技协同创新、军地人才双向培养交流使用、社会服务和军事后勤统筹发展、国防动员现代化建设、新兴领域军民深度融合。”上述六大体系建设的七大战略任务涉及领域非常广泛，有些体系需要的是配合军改需要地方承担的工作，有些体系顶层设计已经比较成熟，有些尚需要顶层设计推进与基层实践摸索相结合。但对于大多数军民融合示创新范区建设来说，主要着眼点在先进特色国防科技工业体系建设，重点在实现新兴领域深度军民融合。习近平指出，“国防科技和武器装备领域是军民融合发展的重点，也是衡量军民融合发展水平的重要标志。”因为国防科技工业体系建设，不只涉及国防科技工业建设和武器装备发展体制改革，也是军民协同创新最重要的领域，有着大量可共享的技术科研设施，是新兴领域深度军民融合的关键要素和重要基础。了解我国国防科技工业建设和改革的背景与导向，是保证军民融合示创新范区工作方向不出现偏差的重要保证。

我国国防科技工业几十年来秉持传统行业化发展体制，目前由航空、航天、船舶、兵器、核、电子六大行业的十余个军工集团为主体发展。这种延续于前苏联的行业化发展体制，存在的最大问题就是以行业内分工替代了市场竞争，从而与一般专业化发展在对企业的发展导向上出现了较大的差距。一般来说，专业化企业核心能力来自于对其核心技术领域的持续开发，其发展的核心优势一般为其专业技术优势。而现行行业化发展体制最终会使各军工企业发展过于依赖行业壁垒和集团内利益分配，企业的核心优势其实是对行业资源的掌握，导致企业放松对技术发展的要求。正因为上述核心问题的存在，《国务院办公厅关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》【国办发〔2017〕91号】明确提出“打破军工和民口界限，不分所有制性质，制定军品科研生产能力结构调整方案，对全社会军品科研生产能力进行分类管理，形成小核心、大协作、专业化、开放型武器装备科研生产体系。核心能力由国家主导；重要能力发挥国家主导和市场机制作用，促进竞争，择优扶强；一般能力完全放开，充分竞争。”因为在技术上，武器装备集成与核心领域行业化基本等同于专业化，而越基础的配套领域，通用性越强，行业化和专业化发展的差距越大。因此这种小核心、大协作的发展实际上就是专业化的科研生产模式，这种模式也必然是开放型的。

除了国防科技工业改革与发展导向，建设先进中国特色国防科技工业体系和做好军民融合示创新范区更要关注新兴领域的军民深度融合。伴随信息化、智能化、生物工程等各新兴领域技术持续的快速进步，国防科技技术早已非六大行业所能涵盖。要使这些新兴领域发展不再走传统国防科技工业发展的老路，使之建设成就能同时贡献于国防建设和经济发展就要做好新兴领域深度军民融合。而实现新兴领域深度军民融合要以关注军民两用技术为基础，军民两用技术，是指其技术发展其不但可用于研制新的军用产品满足军事需要，也可用来研制民用产品投入市场，或直接研制军民通用的产品。军民两用技术首先是一种客观规律，美国国防部和商务部各自公布的面向未来的关键技术有80%以上是重合的。其次，军民两用技术也是美国当前的技术经济发展战略。冷战时期，由于国家对军事科技的巨额投入，为了保证这些技术投资的经济溢出效应，当时美国政府的主要技术经济战略是“军转民”战略。应该说，这一战略在冷战中取得了良好的效果，最终美国击败苏联赢得冷战的可以说正是这种高技术的经济溢出效应，而非军事技术本身。然而，美国政府也发现“军转民”需要二次投入“是缓慢的商品化过程”。冷战结束后，一方面美国对军事技术投入大幅缩减。另一方面，伴随信息化技术的迅速崛起，民间科研投入和创新能力获得大幅提升，而民用产品的应用的广泛性，也业大大缩短了高新技术产品成熟度提升的进程。为了顺应这种变化，美国政府于1993年开始执行国防转轨战略，大力鼓励发展军民两用技术，并要求武器系统中大量采用民用技术和产品。美国政府的这些举措，有效的促进美国建立军民一体的先进国家工业体系，最终包括一直由政府投入发展的航天、宇航技术最终也转移给私人企业发展。“军民两用技术”正是美国当前的主要技术经济发展战略。

综上所述，军民融合示创新范区建设是个具有高度复杂性的系统工程，与国家国防实力提升和地方经济建设有着密切关系，作为责任主体的地方政府应首先重视以下几方面工作：

一、地方政府特别是主要责任领导不仅要政治重视，更要“用心用脑”。很多地区在贯彻中央指示精神常采取彰显“政治重视”的做法，每当有什么新的指示精神，秘书和政研等部门加班写作，领导连夜审阅上报材料，各种会议和形象工程会随后展开，务求展现对中央精神政治上的高度重视。可是对于军民融合示创新范建设区这种技术复杂性很高的深化改革工作，仅有政治上的重视远远不够。因为，在国防技术领域，地方政府会处于技术上的弱势地位，既得利益群体很容易提出些所谓“技术性”理由杯葛改革，这就需要做决策的主要责任领导有担当、有思考、有决策。

二、发挥专家和智库体系作用。十八大后，我国改革工作由“摸着石头过河”过渡到“强化顶层设计”，这是党治国理政能力提升的重要标志。针对军民融合深度发展工作，习近平同志曾多次强调要“突出问题导向，强化顶层设计”。多年来，我国基层政府顶层设计工作始终存在偏重方法导向，规划留于形式，回避尖锐问题等现象。因此，建设军民融合示创新范区在深入学习领会中共中央和中央军委的相关要求的同时，要多与参与国家军民融合深度发展相关问题的研究的专家学者探讨交流，充分发挥国家智库、军队智库、社会智库、行业智库等各类智库的作用，所谓“兼听则明”，切勿使决策咨询程序化、利益化，切实谋划本地军民融合示创新范区建设工作的蓝图。

三、要统筹搭建军民融合示创新范区各类平台。如前所述，由于我国国防科技工业，一直遵循行业化管理模式，很多领域游离于地方政府管理之外，各地政府对行业发展缺乏管理经验和行政手段。虽然在“民参军”大潮促进下，部分民营企业开始参与一些军工配套工作。但这些民营企业普遍规模有限，虽然具备一些分支领域技术优势，普遍尚不足以独立承担武器装备科研生产任务。因此，更需要地方政府大有作为组建相关平台，不只是信息共享平台和投融资平台，也包括技术承接和产业发展平台。通过充分动员地方国企、高等院校、民营企业、社会资本等各方面力量，主动承接国防科技工业改革中的人员溢出和技术溢出，创新体制机制，开展交叉持股和混合所有制改革，整合地方优势技术实力组建专业化平台，对接国家和军队武器装备发展需求，摸索相关经验，构建可借鉴可移植的发展模式。

总之，军民融合示创新范区是国家发展战略体系的重要载体，对地方经济发展和优势工业领域形成有着深远的影响，将成为我国特色先进国防科技工业体系的重要组成部分。需要政府主动谋划，积极探索，才可能形成可借鉴可移植的发展模式，圆满完成中央设立军民融合示创新范区的期望。

作者介绍：佟京昊，目前就职于中国航空规划设计研究总院，为我国军民融合顶层设计领域知名学者，长期从事我国军民融合顶层设计工作及军民融合产业规划、园区规划编制工作。