金一南：国外军民融合模式发展的基本特点

美、俄、英、法、印、日、巴西、以色列等国家军民融合情况，综合起来它们的基本特点如下：

一是科技引领。分工是工业社会的特点，融合是信息社会的特点。任何发展模式和思路都离不开一定的科学技术发展水平。正是从这个意义上说，信息化时代军民融合与工业化时代的军民合作、军民结合、军转民等等，已经具有完全不同的技术意义和社会意义。工业化进程中相互配合、相互照应的弥补关系，进入信息化进程后，开始被相互促进、相互依存的共生关系所取代。各国经验证明，信息化进程发展较快的国家，军民融合开展得也较为成功，较容易通过这一融合实现双赢。反之，欠缺了融合的条件，不但难以实现互相促进，反而容易变成相互牵制、互扯后腿。

二是市场推动。军民融合既是科技发展的产物，也是效益的要求。而效益又是市场的产物。市场要求从封闭到开放、从垄断到竞争的过程，即是提高效益、实现资源最佳配置的过程。在这方面，市场会产生比任何行政指令都大得多的推动力。进入90年代以来，从美国到欧洲开展的以兼并、收购为主要手段的军工产业集中化，就是为了通过专业的市场化整合、资本的市场化运作、产业的市场化发展，实现军工与民企的深度融合，降低成本，提高效益，保持新一轮竞争优势。各国经验证明，市场发育不完全，转型难以成功。不破除壁垒就没有市场，就难以通过开放、竞争、实现效益和资源的最优配置。

三是政府的权威作用。军民融合进程中政府的权威作用，一是打破重重壁垒，主导形成完善的体制机制，保障军民融合发展的战略方向。二是克服市场存在的短视，推动和组织多种资源和多方力量开展重大战略项目的开发，推动融合的深入发展。三是通过设置适当壁垒，保护国防军工的关键技术与核心专利。从世界各国的实践看，并非一谈融合，就什么资源都可以利用，什么企业都能够参与。美国国会1988年通过《埃克森一弗罗里奥修正案》，授权总统可以中止或禁止“威胁美国国家安全的外国收购”。1992年通过《伯德修正案》，则要阻止“由外国政府控制或者代表外国政府”的收购行为。中国海洋石油有限公司收购美国优尼科石油公司失败，就是被这一修正案阻止。随后美国又发布《2007年外国投资与国家安全法》、《关于外国法人收购、兼并和接管的条例建议稿》（2008年）等法律文件，阻止中国的华为公司对美国网络设备制造商3Com公司的联合收购。由财政部长担任主席、几乎囊括所有政府高官的“外国投资委员会”（成员包括国务卿、国防部长、商务部长、司法部长、国土安全部长、管理和预算办公室主任、美国贸易代表、经济顾问委员会主席、科技政策办公室主任、总统国家安全事务顾问、总统经济政策顾问）所起作用更为重要。外资通过并购进行的“融合”，只要被认为涉及军事安全或经济安全，“外国投资委员会”的调查就使这些并购无法通过。欧洲同样如此。欧盟虽然在军工产业的国际化方面开世界先河，但当中国参加欧盟的“伽利略计划”后，虽然注入大笔资金，却不能进入“伽利略计划”的决策机构，欧盟还以“全面加强知识产权保护”为由，在技术合作开发上把中国排除在外。可见它们的“融合”仅就内部而言、仅就盟友而言，对其他国家则完全是另外一副面孔。

四是高层决策机构有效整合。任何力量的重新组合都会涉及范围的重新划分，利益的重新分配，矛盾纠纷难以避免。处理矛盾纠纷需要统筹、协调、决断。第二次世界大战中，美国在政府组织、军地合作、资源配置、决策程序方面都暴露出不少问题。军种之间缺乏协调，军事与经济缺乏协调，军事部门和政府其他部门之间也缺乏协调，军民一体的国内资源动员机制呈现空白，不得不通过一些临时性安排，如“国务院、陆军和海军协调委员会”（SWNCC）来填补。战争结束，政府内一批精英认为应对军队和政府组织体制进行全面改组，建立适应未来需要的国家决策机制。战时担任陆海军装备委员会主席、战争生产委员会副主席的埃伯斯塔特提出一份报告，认为目前体制的最大问题在于缺乏统筹协调，军种之间，军事和经济之间，外交政策和军事政策之间，战略、政策规划和执行之间，都存在妨碍决策和执行的鸿沟。由此建议：超越和消除外交与国防、对内政策与对外政策、政府和企业的传统区隔，构建综合性统筹协调的顶层决策机构。这就是后来著名的《埃伯斯塔特报告》。1947年美国国会通过《国家安全法》，即以该报告为蓝本而制订。报告中倡议的国家安全委员会、国防部、国家安全资源委员会等这些顶层协调决策机构，都被《国家安全法》所确认。《埃伯斯塔特报告》力图从更宏观层面完成军民一体化整合，最终成为奠定美国国家安全体制的基石。

作者：金一南，国防大学战略研究所所长，少将，博士生导师，教授，主要研究方向有国家安全战略，国际冲突与危机处理等。