中美高校科研经费管理比较

“十三五”科技计划改革给包括高校在内的各类科研单位带来了希望，但也使得僵化的科研管理与科研工作者渴望松绑的诉求之间的矛盾日显突出。随着《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知国发》（〔2018〕25号）、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）等文件陆续出台，国家开始深化科研管理“放管服”，要求对科技人员松绑，让“专业的人做专业的事”。随后，科技部、财政部、教育部等各个部委也密集发文落实中央政策，同时也要求基层科研单位积极响应。在此背景下，高校、科研院所等基层科研单位纷纷修改科研管理办法，推动科研管理的科学化、合理化、人性化发展。但凡要修改科研管理办法，科研经费的管理必成为众矢之的，是大家吐槽最多的地方。高校中不少从美国留学回来的研究人员都认为美国高校科研管理更有利于解放科研工作者，更能释放科研人员的潜力。为什么我国高校的科研管理存在这么多的问题？美国的科研管理和经费管理是不是更科学？不少研究学者对此都进行过研究分析。张东海中美科研经费预算中直接费用和间接费用差异，认为我国科研项目预算要明确间接费用的范围和比例，并在直接费用中增列一定比例的人员经费开支[1]。潘昕昕以美国NIH为例，分析了美国以专业机构管理项目为基础的科技项目监督机制，提出我国要建立内外结合、分层分级的科技监督体系[2]。刘芳等对比了中美科学基金经费的管理规定、内涵界定、核算模式及监督机制，并提出我国自然科学基金管理的建议[3]。唐福杰则从中美科学基金的预算科目的角度分析二者的差异，认为中国科学基金要建立运用成本理念、完善间接费用政策、精细化科学化管理[4]。也有不少学者结合中美具体的高校，比较双方在科研经费管理方面的做法，主要从宏观政策的角度对国内高校的科研经费管理提出建议。夏文莉等以美国北卡州立大学的科研经费管理为例，提出要加强国家科研经费宏观政策的规范与协调、要建立和完善大学内部科研经费管理机制[5]。胡勇军等从科研经费规模、来源、经费支出范围等方面比较了美国密西根大学和上海交通大学的科研经费管理，认为国内科研预算间接费用过低、“重物轻人”、预算调整有限，建议放开管理权限[6]。孙益等认为加州大学洛杉矶分校科研经费的核心理念能“以人为本”、内外监管保证经费合理高效使用[7]。这些研究大部分以宏观政策为主，提出的建议很中肯，但依然不具体，不好落实。

本文选取了中国农业大学（China Agricultural University，以下简称“CAU”）和美国加州大学戴维斯分校（University of California, Davis，以下简称“UCD”）为对象，对比两所大学在科研管理上的差异，重点分析二者在科研项目申报、科研经费报销、科研项目过程管理等方面的差异，以期为基层科研单位对科研管理办法的修改完善提供参考。

本文之所以选择UCD和CAU作为美中大学的代表进行对比，是因为两所大学均属于公立高校，都以农业见长，都是全球农业领域研究的佼佼者。UCD成立于1905年，原为加州大学伯克利分校农场，目前设有农业及环境科学学院、生物科学学院 、工学院和文理学院4个学院以及兽医学校等6个专业学校（school），研究涉及农学、兽医学、食品科学与工程、农业工程、医学等学科。CAU成立于1905年，由原北京农业大学和北京农业工程大学在1995年合校而成，目前设有农学院、植保学院、动物医学院、食品学院等16个研究型学院，研究涉及农学、植保、兽医、食品科学、农业工程等学科。

为使对比具有参照性，从两所高校的官网获取科研管理机构设置、人员组成、科研规模等数据进行对比（表1）。UCD的科研管理机构为科研办公室（Office of Research，简称“OR”），共有58名职员，包括1名主管科研的副校长和8名执行处长级别以上的领导，其他工作人员49名，领导比例为15.5%[8]。CAU的科研管理机构为科学技术发展研究院（以下简称“科研院”），共有22名职员，包括1名主管科研的副校长和6名处长级别以上的领导，其他工作人员15名，领导比例为31.8%[9]。2018年UCD的科研经费为8.47亿美元，其中来自于联邦政府、地方政府和企业的经费占比分别为53%、20%和9%[10]；2018年CAU的科研经费为15.2亿人民币，其中来自于中央政府、地方政府和企业的经费占比分别为72%、11%和4%[11]（图1）。按照人均计算，UCD每1名科研管理人员服务25名专任教师，管理经费1460万美元，而CAU每1名科研管理人员服务81名专任教师，管理经费6909万人民币。总的看来，两所大学规模比较接近，科研经费来源均以政府资助为主，科研成果产出也相差不大，但从科研管理人员人均服务教师数和人均管理科研经费角度来讲，CAU的效率更高。

表1. UCD和CAU的基本数据比较

备注：(1)除特别说明外，所有数据均为2018年的数据。

(2) 收录论文来自WOS核心数据，包括非第一作者和非通讯作者文章。

（3）“/”表示无此数据（下同）。

两所高校管理对科研经费的管理都是在遵照国家、项目资助方的要求下执行本单位的经费管理办法。由于来自国家财政的不同科研项目对科研经费管理的总体要求相似，本部分以美国国家科学基金（National Science Foundation,以下简称“NSF”或“美国科学基金”）和中国国家自然科学基金（National Science Foundation China,以下简称“NSFC”或“中国科学基金”）为例，比较中美在科研经费科目设置上的异同点。中美科研经费均区分直接费用和间接费用，美国NSF没有对直接费用进行定义，只指出间接费用为项目开展提供的设施和管理成本（Facilities and Administrative Costs）（表2）。中国NSFC指出直接费用是在项目研究过程中发生的与之直接相关的费用，而间接费用实施是在项目过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用（表3）。可见美方更强调“成本cost”的概念，即实施单位为本项目付出多少成本，本项目就应该支付多少成本给实施单位；而中方更强调“费用”，经费并不能覆盖项目实施过程中的所有支出，特别是人员支出，因为中方高校的人员经费主要来自国家财政拨款。

美国NSF的直接费用包含13个分类，其中1-9是常规支出的直接费用，10-13则是其他支出的直接费用（表2）。第1类是“工资、薪酬和附加福利”，这是与中国最大的不同点，因为美国大学每年发放的工资一般只有10个月，因此高校科研人员可以按规定从项目获得2个月的工资；需要注意的是“行政文员薪酬”一般都是从间接费用支出，只有明确可靠的证据证明该行政人员或者文员仅为该项目服务，方可从直接费用支出。第4类是“差旅费”，该费用包括了国内和国际出差过程中发生的交通、生活补助等支出，由于美国对出差的要求严格，NSF按照国家的要求对此也做出了相应规定。第8类参与者支持费是对为本项目实施参与辅助工作的人员的各类补助，在中国NSFC中没有对应的科目，国内科研人员遇此情况一般都是从专家费列支。在五类其他直接费中，第10类“新闻发布费”在中国的科研管理中是完全没有的，这体现美国NSF愿意让科研人员通过媒体来扩大自身的影响力度；第9类“重组与改造费”在中国是不允许的，而美国NSF规定2.5万美元以下是可以的，超过2.5万美元需要NSF审批；第11类“设施或特殊用途设备租借费”与中国设备费中的租赁费有一定的重合，而第13类“会议和大会费”与中国的会议费有一定重合。

表2 美国国家科学基金（NSF）科研经费科目分类表[12]

中国NSFC的直接费用有11类，与美国显著不同的是第3类“测试化验加工费”和第4类“燃料动力费”，美国NSF完全没有这两种类别。对于“测试化验加工费”，中国规定是支付给外单位（含本单位内部独立经济核算单位）的委托费用，在美国依托单位如果不能独立完成，可以通过转包合同（subaward）进行委托。第9类“劳务费”美国也没有，仅仅临时人员的劳务费与美国NSF的第12类“异地安置费”有一定类比度，但美国要求这些人员必须工作12个月以上。

表3 中国国家自然科学基金（NSFC）科研经费科目分类表[13]

通过对两者经费科目的分析，将两者经费科目层级关系以及对照关系制成图2。美国NSF的分类更详细，可以避免经费报销时找不到正确分类而发生错报。美国NSF对其他直接经费也做出详细的分类和说明，而中国NSFC对于其他支出仅仅用“除上述费用之外的其他支出”来说明，过于笼统，缺少明文规定。

备注：*行政文员薪酬只有在有明确可靠的证据证明行政人员或者文员仅为该项目服务时可计入直接费用，其他均应该计入间接费用。

科研经费的使用是项目执行的重要组成部分，也是科研审计的重点。因此，两校对科研经费使用的规定都很详细。本节从经费的基本要求、设备费、差旅费、招待费、其他费用等五个方面进行比较。

3.1 基本要求

●作为执行科研项目的基层单位，大学要遵循上级的规定。UCD需要遵循的上级部门的法律和规定很多，如国务院公职人员标准法案、联邦行政管理和预算办公室A-21通告、联邦总务管理局旅行法以及加州政府、项目管理单位的办法和加州大学的政策；CAU科研经费主要是按照《中华人民共和国预算法》、《中央和国家机关差旅费管理办法》、《中央和国家机关会议费管理办法》以及各项目的经费管理办法来执行（表4）。

●科研经费的使用一般要在项目执行期内，对于经费的提前支出和延后支出两种特殊情况，两校规定相似——不提倡、不允许；但CAU执行国家要求，顺利结题项目的结余资金视在项目顺利结题后2年内可以继续使用用于科研直接费用支出。

●科研间接费用是学校运行经费的来源之一。UCD收取的间接经费较高，一般在校内实施的项目达57%，在校外执行的项目为26%（但也有特殊的，如临床医学实验只收26%）；CAU科研项目的间接费用按照国家规定，采用分段超额累退比例法计算，其中学校收取间接经费的40%作为运行费。

●科研财务报销数量巨大，入账时难免出现差错，这就需要调账。UCD允许调账，但规定需在进入分类账120天内调整，并规定调整程序；CAU则原则上不允许调账，如果确需调账，又规定一系列原则，但未明确说明调整程序。

表4经费使用基本要求比较^[14,15]

备注：（1）UCD的“可得性”指付出成本之后对本项目有利，“一致性”指相同的目的在相似的情况下支出要一致。

（2）UCD现在将间接经费费率indirect cost rate称为员工和行政费费率Facilities & Administrative rate。UCD规定行政和文书工作中通用业务不属于间接经费。

（3）UCD对于子课题只征收手笔2.5万美元的间接费用，但来自UC系统其他分校的子课题不征收间接费用。

（4）UCD的预批准指的是特殊支出须由资助方提前批准，例如执行期末使用未用完的经费到国外出差。

（5）UCD对提前支出不提倡，不过经费晚到可以预期，则可经项目办设预支账号，条件是PI或系主任须保证如果项目没有被资助，系或者其他自有资金要补偿已发生的费用。

（6）CAU对提前支出一般是不允许的，但没有明文规定。

（7）UCD规定到期后项目仍未完成，须通过项目办联系资助方，由资助方决定经费去向。

3.2 设备费

实验仪器是有形固定资产，是国家的财产，需要进行特别监管。UCD和CAU都将使用期限超过一年的有形物品纳入监管范围，依据价值分别由学校与学院（或学系）进行监管。UCD的单件价值标准是5000美元，CAU的标准是1500元人民币，高于标准的由学校监管（表5）。实验设备是为开展实验研究而购买的，理应在项目执行中前期内购买，这样才能发挥实验设备应有的作用。为了防止临近项目末期突击花钱的问题，UCD规定如果在临近项目结束期内120天购买设备，需经项目办批准。尽管相同的问题会在中国出现，而且该问题也会成为审计的重点，但是CAU没有对此做出明确规定。另外，在设备购买时可能会出现一个项目剩余经费不足以支付一件设备的情况，对此UCD允许多个项目共同分摊购买一件设备，而CAU则不允许多个账号共同购买一件设备。

表5  设备费的相关规定比较[14,15,17-19]

3. 3 差旅费

出差是科研过程中非常普遍的事情，但出差费用的报销却是中国科研人员最头疼的事务之一。表6对比了两校对差旅费的规定。

●对于出差报备，UCD规定科研人员出差事先在Connex系统登记，并且要得到系领导同意，否则差旅费只能自费处理；而CAU除出国际差旅外，其他国内出差不需要提前登记和批准。

●对于机票购买，UCD执行联邦政府的规定，要求所有联邦资金资助的项目必须需购买美国的航空公司；CAU也根据国家的要求购买政府采购机票。

●对于飞机舱位等级的选择两者的规定相差很大，UCD从人员身体状况、行程安排、航班状况等综合考虑是否可以乘坐头等舱；CAU则是按照人员级别高低确定舱位[ CAU目前的管理办法是部级和院士可以乘坐头等舱，其他人员乘坐经济舱。正在修改的办法中规定二级教授、50周岁以上的正高级人员也可以乘坐公务舱。]。

●对于出差的报销标准，UCD和CAU均是按照目的地划分来执行报销标准。两校都规定住宿费在不超过标准的情况下实报实销；对于生活补助，UCD也是实报实销，但设定了62美元/天的最高限，而且早餐、中餐、晚餐也有单独的限额，甚至出差首日和末日因为不是全天在外而按照75%的比例单独规定（表7）。相比之下，CAU生活补助规定简单，按照180-200元人民币/天包干。

●对于国际差旅，美国的制定了非常详细的标准，例如联邦政府规定到中国31个城市出差的住宿和生活补助标准；而CAU科研人员出差到国外，执行财政部的规定，分类比较粗放，一般的国家只有1-2个标准，到美国出差的标准最多，但也仅有4个不同标准。

表6差旅费的相关规定比较^{[14,15,20-27]}

备注：（1）CAU正在修改管理办法，新的办法规定二级教授、50周岁以上的正高级人员也可以乘坐公务舱。

（2）CAU正在修改管理办法，新的办法规定自驾只要项目负责人同意即可，京内外均可报销汽油费、过路过桥费、停车费。

（3） UCD人员国外出差标准划分很细，例如到中国出差有31个不同标准，部分城市标准如下（住宿费/生活补助/总费用，美元）：①广州 246/169/415，②上海 259/143/402，③深圳 244/126/370，④北京 236/110/346，⑤成都 138/126/264[27]。

（4）CAU人员国外出差标准划分较粗放，美国的分类最多，也仅有四类，住宿费标准如下（美元）：①纽约270，②华盛顿芝加哥260，③洛杉矶250，④其他城市200。各个城市的伙食补助和公杂补助均为55和45美元[25]。

表7  美国联邦总务管理局对出差到美国大陆不同地区餐费和零花钱的相关规定[22]

备注：餐费和零花钱（Meals & Incidental Expenses）小计中的不同标准是针对美国不同地区而定。

3.4 招待费

在UCD，招待费不仅仅指正规的用餐，也包含点心等快速食品。UCD对招待费有着详细的规定，例如哪些招待不需要审批即可报销，超规招待费如何审批，一日三餐的不同标准等都明文规定，甚至对非正式用餐的小食招待也有明确规定（不能超过19美元/人）（表8）。与此相反，CAU招待费标准规定比较笼统，招待类型只有工作餐和会议餐，提交的报销材料相对简单，一般提供签到单即可（如是会议用餐，还需会议通知）。此外，CAU规定招待必须在校内进行，也不允许购买点心水果之类的食品。

表8  招待费的有关规定比较[28,29]

表8  招待费的有关规定比较^[28,29]

备注：（1）UCD规定酒类费用不能从联邦或州的资金支出。工作会议用餐要求：①不频繁，相同人员每月不超过一次的正常招待或不超过两次的，且不能成为常态；②用餐是因为会议超时占用吃饭时间；③可在工作时间举行、却在用餐时间举行的会议不能报销餐费。

（2）UCD规定此类费用不能从州经费支出。

（3）UCD规定超过标准200%的支出须由校长审批。

3.5 其他费用

除了上述支出之外，UCD和CAU在其他费用规定上也有着较大不同（表9）。

●对于学费、会员费、管理人员的工资，UCD规定在间接费用可以有相应的支出，但要求学费的支出须符合资助方的要求；CAU则不允许从科研项目列支这些费用。

●在UCD，办公费/通讯费/复印费/电话费可以从间接费用支出，但直接用于项目调研的邮寄费和电话费可以从直接费用支出。由于中国的预算将通讯费/复印费列入直接费用，因此这两类支出可以从直接费用报销，但是办公费和电话费一般不允许报销。

●对电脑及软件的规定，两校做法相似，即专用电脑可以报销，通用办公电脑不可报销。值得一提的是，UCD认为达到联邦政府“重大项目”标准的项目可以在直接经费中支出人员费和办公费用。

表9  其他费用的有关规定比较[14,15]

科研工作虽不如商业、政治活动复杂，但依然可能会出现有利益输送问题。对此，两所大学对科研过程中的利益冲突均有所规定（表10）。UCD对利益冲突的范围是贯穿科研全过程，审查涉及对象有项目负责人、配偶、伴侣、已独立子女，而CAU规定的利益冲突范围仅限于科研委托合同，审查对象为项目负责人、课题组成员。从防止利益冲突来看，UCD的调查的对象更广，规定更全面，约束性更强。

表12利益冲突的有关规定比较[14,30]

尽管中美大学在法律制度、大学治理、组织架构上存在较大不同，但并不影响中国高校借鉴美国高校科研经费管理的做法。笔者认为，与美国高校相比中国高校在科研管理方面主要存在以下不足，需要进一步改进。

5.1 两校制定科研经费管理政策的出发点不同，中国高校制定政策时需要改变“以管代服”的理念。UCD的规定是从科研人员的角度出发，让科研人员有更多的时间从事科学研究，而不是应付日常事务。CAU的规定更多的是从管理者的角度出发，担心科研人员出问题对管理者带来不利，甚至担心后期问责而提出各种预防措施。建议政策制定者转变“以管代服”的思想，把服务做好、做细。

5.2 美国高校的科研经费管理制度可执行性高，中国高校科研管理制度条款需要明晰化。UCD科研管理规定比CAU具体、明确，使得相关人员对自己的职责一目了然，处理业务流程化程度高。CAU的规定偏重于原则，更多的规定是“禁止…”、“应该…”，但缺少“如何…”，导致在处理具体业务时，管理人员不知道如何应对、需要请示领导、或者延误推诿。建议科研管理制度既要体现与国家宏观政策的对接和原则性问题，也要对各种情况做出明确的规定，以便在实施中得到更好的落实。

5.3  美国高校科研经费管理规定严于中国高校，但更具人性化，易被科研人员接受；中国高校科研管理在不违反国家法律制度的基础上做到“该管的要严管、不该管的要放手”。例如，UCD对一日三餐设有不同的标准，出差首末日按照75%比例报销，CAU则按天包干；相反，UCD可以在一定标准下报销咖啡、点心等小食品，CAU则绝对禁止。CAU如此的规定只能让科研人员“曲线救国”——通过非常规渠道解决。建议中国高校取消这些缺乏人性化、甚至把科研人员“逼上梁山”的规定，在不违反国家法律制度的基础上该放则放、能简则简。

5.4 美国科研经费科目分类详细，间接经费根据承担单位实际情况经谈判而确定；中国科研经费科目分类较粗，标准过于统一，没有考虑各地区、各单位之间的差异。建议将间接费用的统一标准取消，由承担单位与项目主管部门商讨而定。

参考文献