GAO 新版武器系统采办绩效评估分析

2019年5月，美国政府问责局（GAO）发布新版《武器系统年度评估：基于知识的采办实践的有限使用会持续削弱国防部投资》报告（下称《评估报告》）。该系列评估报告始于2003年，每年发布一版，旨在全面评估上一财年国防部重大武器系统采办在成本、进度和性能指标等方面的绩效。新版《评估报告》是该系列评估报告的第17份，对2018财年82个重大采办项目进行了评估。总体来讲，报告认为重大项目绩效有所下滑、成本略涨、周期延长、竞争情况也不容乐观。与2018年一样，GAO特别关注基于知识的采办实践问题，认为重大采办项目在这方面做得还远远不够，在缩短采办周期、提升采办绩效方面还有提升空间。

2018财年国防部重大采办项目共计82个，比2017财年减少4个，总采办成本为1.69万亿美元，反而比2017财年上涨80亿美元。与十年前国防预算较多的年份2008年相比，项目数量减少了14%（减少了13个），但总成本仅下降3%。因此项目平均成本上升较大，从2008财年的183亿美元，上涨到2018财年的206亿美元。在2018年评估报告中，2010财年实施采办改革以后启动的28个项目在2017财年平均成本呈下降趋势，而2018财年，这些项目的平均成本则上涨14亿美元。尽管涨幅不大，但GAO认为这让人略感不安，因为改革初衷是限制成本增长。

从项目进度来看，2018财年重大采办项目的平均周期比2017财年延长4个月（前一年仅为1个月），比2012财年延长近3年。GAO认为，2018财年重大项目周期延长会引发项目总成本上涨，有20个重大项目研发周期超过20年，达到初始能力的平均延期时间超过3年，相比首次全面估算的平均成本超支83%。而项目研发周期少于10年的项目，平均延期在1年以内，平均成本下降34亿美元。GAO认为，进度拖延的一个重要原因是国防部近几年通过改进现有装备项目来引入新能力，而国会希望国防部按照最佳惯例要求通过新上装备来引入新能力。

GAO调查了82个重大项目共183个主合同，对重大项目竞争情况做了统计分析。从数量看，仅有31%的合同是通过竞争授予，其中仅有10%的合同有3家（含）以上承包商参与竞争；从部门看，国防部直属机构的竞争合同最多，有50%的合同有竞争，陆军部最低，只有24%有竞争；从合同类型看，研发合同81%是通过竞争授予，而生产合同只有15%通过竞争授予。这表明国防部在某承包商完成武器系统研发合同以后，倾向于直接将生产合同授予同一家承包商，不再进行竞争。

从企业来看，五大军工巨头（即洛克希德·马丁、波音、诺斯罗普·格鲁曼、通用动力、联合技术）得到了国防部47%的合同，金额占到所有重大项目合同总额的72%，而其余的合同授予大约30家公司。五大军工巨头中，洛克希德·马丁获得的合同数量最多，占到总数的20%；波音获得的合同金额最多，达951亿美元，占到总合同金额的5.6%。这表明，五大军工巨头垄断国防项目的形势依然严峻。

基于知识的采办是国防部采办策略之一，被认为是控制重大采办项目进度与成本、提高采办绩效的有效手段。GAO《评估报告》认为，大部分重大采办项目存在关键节点知识欠缺问题，将对成本、进度以及风险控制产生不利影响；并指出这些问题依然存在，且更为严重。

GAO对重大项目采办全寿命周期中涉及的8个重要关键节点进行了逐一分析和评审，认为在三个关键节点实施基于知识的采办实践对于项目整体绩效至关重要：①在系统开发启动（即里程碑B决策）之前，完成相关环境中所有关键技术演示验证与初始设计评审；②在关键设计评审之前，至少完成90%的制造设计图；③在生产启动之前，完成稳定可控条件下核心关键制造过程演示验证，完成试验生产线上所有核心关键制造过程演示验证，以及在目标环境下完成典型样机试验。

2018年的GAO报告对15个项目基于知识的采办实践进行了统计分析，2019年将这一分析扩大到17个。GAO发现，在过去两年，完成基于知识的采办实践中三个关键节点的一个或多个重大采办项目，其成本和进度控制明显好于未完成的项目。例如：①在系统开发启动之前完成初始设计评审的项目平均成本节约0.5%，进度延期33.5%；而未完成的项目平均成本增加65.6%，进度延期80.5%。②在关键设计评审之前完成相关基于知识的采办实践的项目平均成本减少5.4%，进度延期21.5%；未完成的项目平均成本增加24%，进度延期42.8%。

但总体来看，在三个关键节点全部完成基于知识的采办实践的项目很少，每个关键节点仅有两三个项目能完成，而且完成较好的项目也仅是完成了其中75%左右的采办实践工作。因此，GAO认为重大采办项目在基于知识的采办实践方面做得还远远不够，通过基于知识的采办实践来节约成本、控制进度还有非常大的提升空间。

基于知识的采办实践也涉及软件开发。2018年的报告中，GAO就发现软件开发滞后是导致重大项目成本增加、进度拖延和武器系统性能指标受限的重要原因。2019年的报告中，GAO重点对45个已经进入生产阶段的重大项目在开始生产之前的软件交付情况进行了调查，发现仅有16个项目在开始生产之前完成了软件交付，有3个项目甚至延迟到全速生产以后才交付。GAO发现，很多项目没有跟踪软件开发成本数据，低估了软件开发的困难程度，也没有很好地使用软件开发工具。总体来看，软件采办绩效仍未得到明显改善。

新版《评估报告》对51个重大采办项目的成本和进度情况分别进行了简要分析。其中，在多军种联合项目领域，F-35“闪电Ⅱ”作为典型项目受到普遍关注。

F-35“闪电Ⅱ”项目于1996年启动，采办成本巨大，占所有重大采办项目成本总额的21%。总体来讲，2018财年，F-35“闪电Ⅱ”成本和进度控制都没有按预期计划完成，但在提升性能和绩效方面取得了一定进展。

2018财年F-35“闪电Ⅱ”成本比2017财年增长15%，比2001财年初始估算增长74.6%；进度比2017财年延期6个月，比2001财年初始估算延长62个月；采购数量为2470架，比2001财年初始估算减少396架，以2019财年美元价值计算，平均单架采购成本为1.437亿美元。同时，2018财年F-35“闪电Ⅱ”项目在提升性能和绩效方面做了多方面努力，取得多项进展，如预计使用寿命延长至50多年、F-35A单价连续11年降低等。2018年10月，项目办公室更新了采办策略，为未来的技术开发和集成提供了一个总时间表。F-35“闪电Ⅱ”项目预计2019年9月完成作战试验，10月开始部署，但能否按期部署仍存在很大疑问。

重大国防采办项目是国防部采办管理工作的核心，美国会对此高度关注，每年在审议国防预算时都要重点审查相关内容，而GAO的年度评估报告为其审查提供了重要依据。通过分析2019年的GAO《评估报告》，可以得出以下几点认识：

美军近两年大力推进国防采办改革：重组采办、技术与后勤副部长办公室，向军种下放采办权限，实施快速采办，更大范围推广其他交易授权，推行样机策略等。但从结果看，重大项目数量虽有减少，总采办成本却未明显降低，2018年还呈上升趋势。统计结果显示，目前阶段仍属美军采办改革的转型调整期，上述举措整体发挥成效仍需时日。

美军的国防战略和采办管理工作无论如何调整，竞争始终是其重要关注点。如果美国因其他改革而忽略了竞争，其国防科技工业基础和创新能力将被极大削弱。早在2009年美国预算管理办公室（OMB）就发布备忘录，将非竞争合同列为高风险合同。2010～2015年国防部发布几个版本的最优购买力倡议，其核心也是加强竞争。GAO在近几年报告中均着重评估重大项目竞争比例，意在提醒国防部防止垄断、强化竞争。

美军自2003年以来就在实施基于知识的采办实践，其核心是加强采办过程中关键节点的演示验证，以强化项目的成本、进度和技术性能管控，特别是在研制等早期阶段通过技术演示验证不断提升技术成熟度，能够显著降低项目后期的“拖”“降”“涨”风险。但这一实践却没有在重大项目中得到很好的落实，究其原因，可能与其要求繁琐细致、不好量化、无法作为节点审查硬性要求有关。

美国防部对硬件产品的采办程序进行过多次调整，而在软件领域，改革调整的幅度相对有限。随着近年来软件在装备整体性能中发挥出越来越关键的作用，软件的重要性与日俱增。美国防部两年前就责成国防创新委员会专门负责研究与软件采办改革相关的政策措施。2019年5月3日，国防创新委员会发布题为《软件永无止境：重构代码采办工作以获得竞争优势》的报告，提出软件采办改革的措施和建议。针对一再延迟的F-35“闪电Ⅱ”项目“自主后勤信息系统”（ALIS），国防部计划将其作为最新软件采办改革试点，着重提升其效率。

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