CNAS：从中韩5G合作看美政府应采取的应对举措

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CNAS：从中韩5G合作看美政府应采取的应对举措

远望智库技术预警中心书香慧言编译

当地时间10月28日，新美国安全中心（CNAS）发表题为《数字纠缠：从中国在韩不断增长的数字足迹中汲取经验》的文章，通过分析中韩在数字领域的合作历程，为美韩政府合作降低对华数字化依赖提出四项指导原则及八项可行性对策建议。主要内容如下：

文章指出，新冠疫情加速了全球电信格局的割裂。中国领导人正在加倍努力出口第五代无线通信（5G）基础设施，并在拉丁美洲、非洲以及中欧和东欧取得了显著成就。继澳大利亚和日本等盟友采取果断行动，抵制5G设备主要制造商中国华为公司后，美政府现在正试图牵头遏制中国5G技术的出口。2020年期间，华盛顿的决策者们在西欧和印度取得了显著的成果，原因在于这两个地区的对华态度日趋强硬，而且美国对华为公司的出口管制也引发了外界对其长期提供优质产品与服务能力的质疑。如今，亚太地区已成为最值得关注的地区，特别是中国不断向首尔方面推介其5G产品，迫使韩政府面临两难境地。因为在韩国的政治和经济体系中，有四大内部与外部发展趋势成为塑造该国数字生态系统总体布局的主要因素，并潜在地增加了其对中国数字产品的接受能力：一是持续的中美贸易与政治紧张关系使韩国陷入一种熟悉的困境，夹在最重要的盟国和最大的贸易伙伴之间；二是在韩国的科技决策过程中，并不会始终将地缘政治风险纳入评估范畴；三是韩政府在很大程度上是把决定是否将华为排除在本国5G网络之外的权力下放给公司，而且由于缺乏明确的政治指导，韩国工业已经开始依赖华为公司；四是韩国国内有关隐私保护的法律与监管环境仍不健全，并且为了满足政治和公共卫生的需求，以及在海外创造新的商业机会，这种法律和监管环境还在不断变化。

针对上述情况，文章为美国政府提出了一套总的指导原则及八条具体的对策建议，以便与韩国及印太地区的盟国和伙伴国开展协调，化解中国数字投资所带来的风险。

一、原则1：提出一种基于证据的框架，用来评估和沟通5G网络安全风险

对策建议1：扩大与韩国及其他盟国在5G网络及供应链安全问题上的情报共享机制。美国的盟国在建设电信基础设施方面的风险容忍度不同。尽管在风险管控方面难以完美对接，但是通过已有联络渠道定期沟通，可以改善在5G网络安全问题上的信息共享。对于韩国，美国政府可以就新兴技术问题与韩国扩大1轨对话，并辅以已有的强大2轨对话网络。美国还可以利用现有沟通机制，如美韩网络政策磋商机制，分享新出现的网络安全方面的情报，包括且不限于中国电信设备相关情报。此外，美国防部在与韩方举行对话时，应经常提及供应链安全问题，并着眼制定可靠的替代方案，以防与中国国防工业基地的联系不断深化。

对策建议2：发动一场公共外交倡议，以便更好地向韩国及其他印太地区国家的公民宣传5G网络安全。尽管对接关键基础设施方面的看法主要依靠政府间对话，但华盛顿方面还应向韩国及其他盟国的公众传递使用外国技术的风险的信息。对于韩国，美国政府应扩大与已经关注5G问题的韩国机构的接触，以便使韩国国内有更多的声音在关注5G安全问题。特别是首尔国立大学、汉阳大学、韩国发展研究院、韩国对外经济政策研究院已经在围绕5G政策问题展开研究，它们是非常好的合作伙伴。此外，美国可以向当地新闻机构共享所有华为电信设备安全漏洞的非保密调查结果。

二、原则2：为培养具有成本竞争力的现有5G设备供应商创造条件，以便与华为开展竞争

对策建议3：通过强化其他5G参与者的市场存在，来消除韩国及其他盟国拒绝使用华为所带来的经济影响。例如，三星公司一直在努力争取参与全球5G网络的安装，但却苦于没有进入他国市场的内部渠道。为此，华盛顿方面应继续强调三星及其他供应商在发展高质量替代品方面的作用。华盛顿方面应将“清洁网络计划”定位于更多地为志同道合国家的公司创造市场机会，以发展安全网络替代方案，而不是仅仅局限于将华为排除在盟国网络之外。

对策建议4：通过投资开放的无线接入网络（RAN）框架，倡导发展基于模块化架构、开放接口的5G基础设施。美国政府应利用其采购流程及研究资金，进一步激励私营部门投资开发无线接入网络（RAN），创建一个可取代5G三巨头（即华为、爱立信和诺基亚）的成本效益高的公司。除了提供研发资金和采购支持外，美政府还可以通过税收激励等方式，在激励验证和设定互操作性目标方面发挥更大作用。韩国是世界先进电信工业国之一，并拥有多家世界尖端科技公司，因此韩国对于推动建立开放的无线接入网络（RAN）至关重要。韩国正在投资数亿美元开展6G网络的早期研究工作，这将成为美韩双边合作的又一领域。通过与韩国合作发展开放无线接入网络（RAN），美国可以利用韩国在通信领域的领导地位，引领下一代开放无线接入网络（RAN）技术的创新。

三、原则3：投资外交与安全领域合作，以消除有关国家在应对经济胁迫方面的脆弱性

对策建议5：与韩方合作，加强并简化地缘政治风险评估，以便将其纳入技术决策机制。华为之所以能够进入韩国市场是因为韩政府决定让私人部门自行决定，而没有充分考虑5G商业合作所带来的安全与地缘政治风险。虽然韩国已经有健全的机制，在决策过程中考虑国家安全因素，但美国应与韩国合作，以建立某种可系统将国家安全问题纳入下一代电信设备等尖端技术投资决策过程的机制。

对策建议6：参与多边组织，以化解中国在整个印太地区的“经济胁迫”。应对中国的“经济胁迫”需要统一阵线。经济上对华依赖就是韩政府面临的主要挑战。为此，美国在全球的盟国和伙伴国应发表联合声明，公开呼吁中国放弃“胁迫”行为并对其具体的胁迫行为予以谴责。华盛顿方面还应采取具体的行动，与包括韩国在内的一系列盟国共同建立一项基金。该基金成员国应共同定义“经济胁迫”标准，然后集中资源帮助补偿受胁迫影响的国家。与此同时，印太地区志同道合的国家应合作削弱北京方面的经济威胁能力。这包括重新构建关键供应链，以降低在关键原材料方面（如稀土、医疗设备等制成品）对中国的依赖。

四、原则4：制定一项积极的技术合作议程

对策建议7：寻求通过多边途径加强技术政策方面的协调与合作。志同道合国家采取集体行动的机会很多。由于东盟、东亚峰会和20国集团等现有集团在这些问题上与美国和韩国存在分歧，因此需要建立新的集团和论坛。

首先，应强化地区网络安全态势。美韩一直是应对网络威胁的先行者。两国应与印太及以外地区的盟国和伙伴国接触，以便在网络安全方面更好地开展合作。第一步就应该是围绕建立自由开放的网络空间准则开展多边接触。第二步是根据国际法，制定应对非自由网络活动的多边举措。

其次，应将韩国纳入联盟创新基地。美国应创建一个联盟创新基地，并将韩国及其他志同道合的技术先进国家吸纳进来。创立该基地的目的在于：一是协调各国的技术保护制度；二是抵消在技术发达盟国倡导市场准入及开展科研合作所带来的机会成本。

第三，应再次把握主动，倡导技术使用规范。美国应与韩国及其他民主盟国展开一系列对话，以便共同制定尖端技术的应用自由准则及最佳实践。针对对韩国，美国应组织由美韩国内负责人工智能伦理及云计算互操作性标准制定的工业组织参加的对话。美国务院国际信息局也应支持民主盟国政府与公民社会集团之间的交流，加强美国智库与外国智库之间的合作。

第四，缩小印太地区的数字鸿沟。美韩应联合澳大利益、日本甚至印度，建立一个常设多边机制，以支持印太地区新兴国家的数字基础设施开发。

最后，增强印太地区的技术能力，包括继续推动韩国“新南方政策”与美国“印太战略”之间的深度对接。在各个印太国家建立更强大的技术基地是消除中国技术投资吸引力的积极有效措施。美国、澳大利亚、印度、日本、韩国等印太地区主要大国应寻求在符合各国利益的领域开展联合研发，并在有可能的情况下，将台湾吸纳进来。

对策建议8：创建一个技术政策联盟框架。解决这些问题的最终途径是创建一个新的国际组织，就技术政策问题开展合作。尽管这是一项充满野心且复杂的工作，但已经有很多相关建议。其中最值得注意的是，英国政府官员呼吁建立的“民主10”组织，以应对5G问题，以及前美国政府官员主张建立的“技术10”组织。基于这种想法，一个国际研究小组提出了一个可行性框架，以建立一种多边技术协议。该组织由澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、韩国、英国和美国组成，欧盟作为无投票权的成员国。该研究小组建议应优先关注的领域包括：确保供应链的安全与多样化，以部分防止经济胁迫；利用更强有力的出口管制等方法保护关键技术；建立新的投资机制，以倡导和推广安全的数字基础设施。

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