逐字逐句解读财政部87号文(联讯证券李奇霖、张德礼）

    今年是监管大年，从防范金融风险到地方债务风险。50号文严格规范PPP、各类型产业基金，87号文又限制以政府购买服务之名、行违规举债之实。结合近期的地方政府土地储备专项债文件，地方政府融资修明渠、堵暗道的思路在逐步细化。

    43号文剥离了融资平台的政府性融资职能，但近几年地方政府债的口子开得都不大，一些偏门如明股实债的PPP、产业基金、违规政府购买服务，都是地方政府常用的违规举债手段。50号文和87号文堵住了这些渠道，降低了地方政府未来的债务风险，但短期内也进一步加了基建投资的资金来源压力。

   以下是我们对文件的逐字逐句解读。

关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知

财预〔2017〕87号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

　　《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效（明确了政府购买服务的内容是适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。）。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险（如某地在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，违规扩大了政府购买的范围）。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、国办发〔2013〕96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：

　　一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革（十八届三中全会公告中，推广政府购买服务是全面正确履行政府职能的具体要求之一。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。）。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排（根据国发办〔2013〕96号文，政府购买服务所需资金，需在既有财政预算安排中统筹考虑。）。实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开（推广政府购买服务工作，初衷就是创新公共服务提供方式，运用市场的力量，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。原本由政府部门、事业单位提供的公共服务，交由市场化主体提供后，必然会促进政府职能转变和事业单位改革）。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进（警示现有的以政府购买服务之名、行违规举债之实的乱象，把提高公共服务效率的初衷变成增加地方政府未来债务的违法违规行为）。

　　二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目（重申国发办〔2013〕96号文中政府购买范围属于“服务”，通常不包括工程建设等。）。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力（2014年12月15日，财政部、民政部、国家工商总局以财综〔2014〕96号印发《政府购买服务管理办法（暂行）》。该暂行办法规定了基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项应当纳入政府购买服务指导性目录。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，并动态调整，纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。）。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

　　严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目（根据《政府购买服务管理办法（暂行）》,纳入政府购买服务指导目录的事项，都是侧重于承接主体提供服务，属于轻资产服务，不包括重资产的工程建设。）。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设（以政府购买服务的名义，建设基础设施，是目前普遍存在的乱象。与以政府采购做的PPP模式受10%财政支出红线限制不同，以政府购买服务模式进行建设受到的约束较少。对于企业来说，这些支出纳入了财政预算，更有保障，因此也愿意参与。因此，近几年这种违法违规模式大行其道，但风险是增加了地方政府未来债务），储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目（禁止的原因同其它基础设施一样。根据6月1日发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，地方政府可以发行土地储备专项债，解决土地储备资金问题。）。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目（这一点进一步明确了政府购买服务立法的精神，核心在于购买劳动密集、技术密集的轻资产服务，而不是资本密集型的工程建设。）。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围（融资行为并不属于公共服务，不能纳入政府购买服务指导性目录。）。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

　　三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据（在实际操作中，存在先购买服务、后做预算的现象，对财政支出规模的影响较大。严格执行先有预算、后购买服务，对各级政府编制财政预算的能力提出了更高要求。）。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益（在制度层面上保障承接主体的合法权益，提高其参与公共服务提供的积极性。）。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务（先有预算、后购买服务的具体要求，对现有的一些未按程序执行的政府购买服务事项影响较大）。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内（中期财政规划通常为三年，并滚动编制。政府购买服务期限严格限制，既是财政支出的要求，也是对承接主体合法权益的保障）。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

　　四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资（43号文剥离融资平台政府性融资职能后，地方政府可以举债融资，但近几年的口子开得都不大。倒逼地方政府通过一些渠道违规融资，如明股实债的PPP、产业基金和违规政府购买服务。）。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定（要求金融机构、承接主体做好合规性工作，但力度较50号文小，在50号文中要求对参与地方违规举债的机构和个人进行惩戒。）。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资（基本上杜绝现在广泛存在的以政府购买服务之名、行违规融资之实的各种乱象。）。

　　五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为（信息公开是政府购买服务合规的必然要求之一。与50号文要求地方政府公开其举债融资行为的具体信息相比，依托中国政府采购网及其地方分网，政府购买服务信息公开工作将推广得更快。）。

　　各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

　　特此通知。

　　财 政 部

　　2017年5月28日