穆竑：横琴粤澳深度合作区的金融新探索

原创穆竑王自强等北大汇丰PFR

中共中央、国务院于9月5日印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，开启了粤澳、珠澳融合发展的新征程。在横琴粤澳深度合作区（以下简称深合区）加快建设的背景下，可以预期，深合区和澳门将逐步向着“单一市场”的方向演进和发展。作为全球知名的自贸港，离岸中心是澳门主要的经济特色。这意味着将来在深合区会形成一个与境内市场相对隔离的离岸市场，为深合区建设离岸金融中心提供有利的经济基础和制度环境。

珠海市金融工作局局长穆竑在《北大金融评论》上撰文分析了世界离岸金融市场、我国离岸金融市场发展情况及趋势，剖析了深合区发展离岸金融的基础和优势，穆竑认为深合区需针对自身实际情况和需求研究发展方向和路径，一是探索构筑金融“分线管理”的模式，推进建设与境内市场相对隔离的离岸金融市场；二是优化丰富离岸-在岸市场“高效渗透”的渠道，进一步提升跨境投融资的自由化水平；三是探索建立“联合监管”机制，在强化跨境金融风险防控的基础上，开展风险压力测试等。

世界离岸金融市场的主要模式及趋势

主要模式

目前国际上离岸金融市场主要有以下几种类型：一是内外一体型离岸金融市场，其在岸金融业务和离岸金融业务高度融合、高度渗透，服务对象除了非居民外，也包括本地居民，主要以伦敦和香港为代表；二是内外分离型离岸金融市场，其在岸金融业务和离岸金融业务实施隔离，离岸金融业务专门针对非居民，主要以美国IBF、日本离岸金融市场JOM为代表；三是渗透型离岸金融市场，其介于内外一体型和内外分离型两种市场类型之间，居民和非居民账户存在一定程度隔离，但又通过一定方式相互适度渗透，主要以新加坡为代表；四是避税港型离岸金融市场，其以低税或免税吸引金融公司注册和交易，主要以开曼、英属维尔京群岛、百慕大、巴哈马为代表。离岸金融市场作为金融创新和金融自由化的产物，一般具有金融开放程度高、资金进出自由、税负成本低、金融风险防范机制完善等特点。

最新趋势

一是阿布扎比国际金融中心模式的崛起。成立于2013年的阿布扎比国际金融中心，在特别的区域内突破了传统的伊斯兰法律体系，移植了英国普通法的经济金融法律制度，设立了独立的商务注册局、金融服务监管局和国际金融中心法院，推动快速建设与其国内金融市场相对隔离的离岸金融中心。阿布扎比国际金融中心在商事金融法律制度融合创新方面的经验，接近深合区的实际情况和需求，具有一定参考借鉴意义。

二是国际社会对限制“避税天堂”逐步达成共识。今年6月，七国集团成员国发表声明，支持把全球最低企业税率设为15%，并同意在改革国际税收规则、取消数字服务税等领域进行国际协调，逐步压缩了“避税天堂”的生存空间。税收优惠在吸引各类市场要素包括金融要素方面具有重要的作用，但随着国际社会对“避税天堂”的限制，税收优惠在未来国际竞争中起到的作用将逐步减弱。

我国离岸金融市场发展情况及趋势

总体情况

一是形成了内外相对隔离的离岸金融市场。我国金融改革开放正处于深化阶段，资本项目尚未实现完全可兑换，不具备采取金融经营绝对自由、金融市场完全开放的条件，而内外隔离的发展模式能够在发展离岸金融市场的同时，有效隔离境内外金融市场的风险，防范跨境金融风险。因此，我国境内的离岸金融市场依托OSA、NRA等服务非居民的账户体系实现境内外资金的有效隔离，在岸与离岸账户之间的资金往来严格按照跨境来管理。

二是离岸金融市场逐步发展和形成规模。在1989年，深圳开展国内商业银行离岸金融业务试点，我国离岸金融市场建设正式起步。2002年，金融管理部门批准招商、平安、交通和浦发四家银行办理离岸金融业务。目前，国内部分地区依托境内银行的OSA、NRA、FT等账户和外资银行机构，构建了具有我国特色的离岸金融市场体系，离岸金融市场已初具规模。

三是采取“管道式”渗透方法。当前打通境内外金融市场的尝试，大多为基于试点机构、试点业务的“管道式”互联互通，通过开设特殊通道并设定额度来控制风险。如通过深港通和沪港通打通个人投资境内外股票市场的渠道，通过QFII和QDII打通机构投资者投资境内外证券市场的渠道，通过QFLP和QDLP打通机构投资者投资境内外股权市场的渠道。总体上，各种试点额度控制上有放宽的趋势。

最新趋势

一是上海提出发展人民币离岸交易、搭建“人民币在岸—离岸循环机制”。中央出台的《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，明确支持上海浦东在风险可控的前提下，发展人民币离岸交易。今年6月8日，上海自贸区临港新片区发布了该区金融业发展和贸易发展“十四五”规划，明确提出要促进人民币离岸交易发展，搭建“人民币在岸-离岸循环机制”，形成与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系。

二是海南明确提出发展离岸金融业务。今年3月，中国人民银行等部委发布《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》，允许已取得离岸银行业务资格的中资商业银行总行，授权海南自由贸易港内分行开展离岸银行业务。6月10日公布的《海南自由贸易港法》明确规定：“海南自由贸易港内经批准的金融机构可以通过指定账户或者在特定区域经营离岸金融业务。”海南正在积极建设与自由贸易港相配套的离岸金融体系。

深合区发展离岸金融的基础和优势

在深合区发展离岸金融是推动人民币国际化的新探索

在我国资本项目尚未实现完全开放的背景下，通过在深合区建设在岸与离岸深度融合、高效渗透的金融市场，为离岸人民币提供丰富多元的投资渠道，建立更加便捷的人民币回流渠道，提升离岸人民币的吸引力，为国家资本项目开放和人民币国际化探索可行路径并积累经验。通过不断完善深合区金融监管体系，将资本项目开放和人民币国际化过程中可能产生的风险控制在离岸金融市场，有效隔离和缓释国际资本对境内金融市场的冲击。

深合区方案的出台为发展离岸金融提供了政策依据

深合区方案明确提出，加强深合区金融市场与澳门香港离岸市场的联动，探索构建“电子围网”系统，推动深合区金融市场率先高度开放。按照国家统筹规划、服务实体、风险可控、分步推进的原则，在深合区内探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换。方案从金融开放创新的发展基础、路径和目标等方面为深合区发展离岸金融预留了接口和空间。

发展离岸金融是珠澳融合发展的现实需求

横琴已经实现了澳门企业的跨境办公，开启了双方产业和市场融合发展的序幕。截至目前，横琴跨境办公试点楼宇累计入驻跨境办公企业248家。深合区方案实施后，将有效解决横琴与澳门货物贸易壁垒问题。同时，随着澳门新街坊等项目加快建设，将有更多澳门居民在深合区生活发展。这些都需要发展离岸金融与之相适应。

在深合区发展离岸金融可整合粤港澳三地的资源优势

深合区地处粤港澳三地枢纽位置以及国内国际双循环结合点，可作为重要缓冲地带促进粤港澳三地金融市场的联动，在充分借助香港金融市场特别是离岸人民币市场作用的同时，实现与香港金融市场的错位发展，迅速扩大澳门和深合区的离岸人民币规模，增强对葡语国家的辐射，打造中国-葡语国家金融服务平台。

深合区金融开放创新的初步构想和路径探索

深合区有着自己鲜明的特点：一是深合区直接面对澳门“由外向内”的融合，并以此实现与国际市场的对接，这决定了深合区的发展模式会有很大的不同；二是横琴目前已经聚集了一批金融机构和企业，初步形成了较为完备的金融服务体系，在与澳门的融合发展过程中，存在境内外两套金融体系如何隔离和协同的现实问题；三是珠澳缺乏重大的金融基础设施、金融要素交易平台以及实力雄厚的金融机构，在离岸金融体系搭建方面基础较弱。因此，深合区需要针对自身实际情况和需求研究发展方向和路径。

探索构筑金融“分线管理”的模式，推进建设与境内市场相对隔离的离岸金融市场

一是探索建立与离岸金融业态发展相适应的制度环境。完善离岸金融法律和税收制度，积极争取以全国人大立法或授权立法的方式，制定离岸金融市场法律和税收制度，为深合区发展离岸金融业务提供制度保障，争取深合区离岸金融市场的总体税负水平不高于港澳。研究建立金融“分线管理”模式，探索通过FT、OSA等账户体系建设“电子围网”，实现金融领域的“一线放开、二线管住”。可借鉴欧盟经验，在深合区推动开展单向的金融“单一通行证”试点，允许港澳金融管理部门认可的金融机构经过简易备案，就可以直接在深合区开展金融业务，从而逐步形成与澳门高度融合的离岸金融单一市场，夯实深合区离岸金融发展的机构主体和力量。

二是推动建设离岸金融要素交易平台。大湾区规划纲要提出，研究在澳门建立以人民币计价结算的证券市场。深合区方案明确，支持澳门在深合区创新发展债券市场等现代金融业。在按照深合区方案推进发展债券市场的同时，可继续研究在深合区建立以人民币计价的证券市场，适时补齐其他证券品种的空白，通过葡语系国家联通欧洲、美洲市场，为离岸人民币资金提供战略级的投资平台。中医药产业是澳门经济适度多元发展的重点方向，横琴目前也已经引入了一家中药材现货交易中心。可通过在深合区发展中药材现货交易业务，促进中药材产业的科学化、标准化和国际化，并探索建立一个离岸的期货交易所，加快建设国际中药材交易中心、定价中心和信息中心，为国家中医药产业国际化战略提供助力。

三是进一步完善和丰富各类离岸金融业态。在争取实施金融“单一通行证”试点的基础上，快速导入港澳金融机构、资金、人才等各类离岸金融资源，建立品类较为齐全的离岸金融服务体系。支持深合区具备离岸金融业务资格的银行开展非居民离岸人民币业务试点，为非居民客户提供离岸金融服务，争取扩大允许开展离岸业务的银行以及离岸金融业务的范围。充分发挥外资金融机构在离岸金融业务方面的优势和作用，增强外资金融机构与境外金融市场的联动与合作。

优化丰富离岸-在岸市场“高效渗透”的渠道，进一步提升跨境投融资的自由化水平

一是完善账户管理体系，夯实“渗透”的基础。在深合区探索跨境资本自由流入流出和资本项目可兑换的基础条件，是要以国内现有本外币账户和自由贸易账户为基础，通过金融账户隔离，实现对境内外资金的有效隔离和监管。从目前的情况来看，FT账户将是衔接深合区离岸与在岸金融市场的关键基础设施。可以积极扩大FT账户试点银行的范围，支持港澳金融机构在深合区开立同业账户（FTU），促进离岸与在岸金融机构联动。可以支持符合一定条件的境内外居民个人开立自贸个人账户（FTI），不断完善FT账户体系功能。

二是开展跨境金融政策创新，丰富“渗透”的渠道。探索建立新的外债管理体制，提升外债资金汇兑便利化水平，逐步实现深合区非金融企业外债项下完全可兑换。研究和推动开展双向“跨境保险通”试点，可以参照“跨境理财通”的做法，允许符合一定条件的港澳保险机构在深合区销售一定范围的保险品种。深化跨境金融资产交易试点，进一步扩大跨境资产转让的主体、范围和种类，允许银行、资产管理公司等境内金融机构将不良贷款和银行贸易融资等资产对外转让，打造融资租赁资产、保理供应链资产、贸易融资资产等多品种的金融资产跨境交易平台。

三是推动跨境金融业务创新，提高“渗透”的效率。推动商业银行提升跨境金融服务水平，实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查，支持跨境并购贷款在融资比例、融资期限和控股权等方面予以适当放宽。支持跨国企业集团在深合区开展资金集中运营管理业务，争取开展本外币合一的跨境资金池业务试点，提高跨境资金使用的便利性。推进合格境外有限合伙人（QFLP）试点并实施宏观审慎管理，提高对境外资金的吸引力。建立与深合区发展相适应的本外币合一银行账户体系，促进跨境贸易、投融资结算便利化。全面扩大港澳居民代理见证开立个人Ⅱ、Ⅲ类银行结算账户试点银行范围，优化银行账户开户服务。

探索建立“联合监管”机制，在强化跨境金融风险防控的基础上，开展风险压力测试

一是构建完善的跨境金融风险管理体制机制。可在深合区探索实行跨部门的金融综合监管模式，推动人民银行、银保监及证监部门以及粤澳金融管理部门在深合区设立派出机构，加强深合区与港澳相关部门的监管合作，并在条件允许的前提下开展联合监管，对深合区内金融机构、金融市场、金融活动实施统一监管，统一负责跨境金融风险监测和防控工作，提高金融监管效率。

二是引入“跨境金融监管沙盒”开展风险压力测试。港澳与内地属于不同的法律体系、货币制度、关税区，三地之间的金融创新伴生的风险带有复杂性、交叉性及隐藏性等特点。对深合区重大离岸、跨境金融开放创新举措，如金融单一通行证、数字人民币跨境使用场景等，可引入“跨境金融监管沙盒”机制，将创新试点在数量、规模、地域等方面作进一步的有效控制，进行金融风险压力测试，完善风险管控规则，形成风险应对预案。

三是研究推动逐步形成融合统一的监管标准和规则。金融“单一市场”必须配以趋同的监管标准和规则。将来深合区离岸机构的业务、在岸机构的离岸业务和在岸机构的在岸业务，监管标准和规则既要区分，也要逐步有序融合统一。应当全面梳理内地和港澳各类金融业务规则与标准的差异，划定具体金融业务实现同城化所需共同遵守的最低标准，逐步推动深合区和澳门形成标准一致、公平竞争的金融“单一市场”。

（王自强、曾勇、张正强均为珠海市金融工作局课题组成员；本文为课题研究成果，不代表所在单位意见）

本文刊登于《北大金融评论》第9期

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文章来源：《北大金融评论》2021年第4期（总第9期）

本文编辑：钟龙军