事业单位体制改革之路如何选择

【如需了解会议详情，请点击图片】

我国勘察设计行业体制改革先后经历了四个阶段，事业单位体制改革目前已经进入最后的倒计时，何去何从，勘察设计单位需要审慎抉择。

众所周知，我国勘察设计行业的发展始于计划经济时代，那时所有勘察设计单位都是事业单位，以完成上级交办的勘察设计任务为主要目标，无需市场经营。改革开放之后，政府开始扩大单位自主权试点，尝试实行以承包责任制为主的多种经营方式，逐步将勘察设计单位从计划经济引导向市场经济。

1987年之后，勘察设计行业进入了体制改革的第二阶段，这个阶段主要的工作是从扩权让利迈向转换单位经营机制和体制，勘察设计行业很多单位开始事业单位企业化运作，更有一些勘察设计单位转换为全民所有制企业。随着1993年《公司法》的颁布，进入以建立现代企业制度为目的的新阶段，少数勘察设计单位正式转为公司制企业。

前两个阶段虽然在体制改革上有所动作，但是并未真正涉及产权制度改革。上世纪末，随着《关于工程勘察设计单位体制改革若干意见》（国办发[1999]101号）的发布，勘察设计行业体制改革进入了全面实施阶段。这一阶段改革的目标是将勘察设计单位由当时占主导地位的事业性质改为科技型企业，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体，要参照国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司等模式进行改造。在实际操作时，主推方向是按生产要素进行多元产权结构改造。由于勘察设计行业是典型的人力资本型、技术密集型行业，因此这一阶段很多勘察设计单位都一步到位改制为职工持股的民营企业，一批率先改制企业得到长足发展。

2009年之后，勘察设计行业体制改革进入了第四阶段。2011年，随着《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）的发布，事业单位分类改革在全国各地陆续推行。2013年，十八届三中全会决议以经济体制改革为重点全面深化改革，已经转为国有企业的勘察设计单位也需要继续推进体制改革。不过，总的来说，目前勘察设计行业体制改革的推进和上一轮比较而言，进展相对缓慢。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》（厅字[2016]38号），明确了事业单位体制改革的最后时间表。

38号文指出，经济效益较好的经营类事业单位，特别是已经实行企业化管理的，要加大改革力度，优先推进转制为企业，于2017 年年底前基本完成。经济效益一般，但具有发展潜力、转制后能够激发活力、正常经营的，要创造条件，通过减轻负担等政策支持，稳妥推进转企改制，于2018 年年底前基本完成。人员、资产规模较小或无固定资产、转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，并做好人员安置工作，于2020 年年底前基本完成。

38号文虽然是针对经营类事业单位而发的，但是目前勘察设计行业已经分类的事业单位中绝大多数是公益二类或三类（地方规定）或经营类，只有极个别的是无市场经营活动的公益一类单位。实际上，就勘察设计单位的业务特点而言，绝大部分任务都需要通过市场经营和招投标获得，毫无疑问都属于经营类，因此，都应该纳入体制改革的范围。笔者认为，未来只会保留公益一类单位，对于其他类别单位，要么转企改制，要么需要将生产经营业务剥离。

另外一方面，勘察设计单位如果不主动转企改制，未来也很难生存下去，目前推进的体制改革也有“倒逼式改革”的意味。38号文重申经营类事业单位必须改企，它指出“坚持政企分开、事企分开。应由市场配置资源的生产经营活动坚决交给市场，将经营类事业单位逐步转制为企业”。38号文明确指出，具有事业企业“双法人”资格的，注销事业单位法人，直接转制为企业，这意味着现仍沿用的“双法人”这一过渡办法即将结束。随着“四库一平台”的全面实施，住建部重申勘察设计单位申请资质需具备企业法人资格，其他部委也纷纷有相应动作，例如2013年环保部明确限制事业单位不得申请资质。这些政策都倒逼着事业单位只能选择转制为企业，否则单位的资质难以维系。此外，目前各地方政府对事业单位人员薪酬的管理越来越严格，对于公益类、经营类事业单位，很多地方都出台了人员薪酬标准，这些标准和市场水平相比，不具备竞争力。作为人力资本型、技术密集型的勘察设计行业，如果在人才激励上没有竞争力，会造成优秀人才的流失，严重影响单位未来的发展。

对于改制方向，38号文支持多种形式转企改制。具备条件的经营类事业单位，可根据实际生产经营状况和发展需要，采取国有独资、混合所有制、私营等多种形式转企改制。因此，理论上事业单位体制改革有四个方向，笔者也有幸参与了这四个方向的勘察设计单位体制改革的咨询工作，以下就这些方向的优点和缺点进行简要分析。

一是改为职工持股的民营企业。

该方向的优点是企业发展自主性强、骨干激励性强。

缺点是国有资产处置困难，特别是对于勘察设计单位无形资产的界定和处置是关键。不过，可喜的是，目前山东省已经有包括山东省建筑设计研究院、山东省建筑科学研究院、山东省水利勘测设计院等在内的三家省级勘察设计单位获批改制为职工持股的民营企业，为其他地方起到了良好的示范作用。

二是在事业单位体制下改成民营控股的股份制企业。

该方向的优点是有较大的企业发展自主性、骨干激励性强，根据需要也可以引进外部战略投资者助推单位发展。

缺点是同样需要政府的大力支持。当前，对于事业单位混合所有制改革或股份制改造没有明确的政策规定，这一方面是给了地方政府较大的灵活性和处置权，另一方面更依赖于地方政府的改革开放意识。这个体制改革方向在有些地方确实也有突破的成功案例。

三是在企业体制下改成混合所有制企业。国有企业混合所有制改革是当前国企体制改革的主导方向。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）明确指出：试点企业是主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业，营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点。员工持股试点原则上为中央三级及以下企业和省属二级及以下企业。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股。

在企业体制下改成混有所有制企业的优点是符合国家政策鼓励方向，引进战略投资者后企业资源配置和公司治理结构得到优化，推进骨干持股有一定激励作用。

缺点是目前出台的混合所有制政策支持有限，特别是员工持股总量上限30%和单一员工持股比例不超过1%，这对于市场竞争激烈的勘察设计单位以及中小型勘察设计单位而言不具备吸引力和操作性。此外，按照133号文推进混合所有制企业改革，程序较长，往往需要分两步走，即事业单位先改成国企，然后再推行国企的混合所有制改革。战略投资者引进相对复杂，战略投资者往往需要在国有资产交易平台通过招标方式引入，员工持股的股权价格等同于战略投资者的价格，代价不菲。所以，在企业体制下改成混有所有制企业最好以改制公司开展资本运作上市为目标，才能对战略投资者和持股员工具备吸引力。

四是改成国有独资企业。

优点是操作相对简单。

缺点是对员工的激励程度由于受到体制约束力度有限。虽然说国有企业管理体制按照深化改革要求应该是从管人管事管资产向管资本回报方向发展，对于国有企业的管理应该进一步松绑，但是目前各地方政府对国有企业的管理还是相对严格的，国有企业同样受到工资总额等多重束缚，这对于人力资本型、技术密集型的勘察设计单位的未来发展没有充分的激励作用。因此，笔者认为，勘察设计单位改成国有独资企业应是阶段性选择，未来勘察设计单位还是可以根据这一轮混合所有制改革试点后国家出台新政策的情况推进股份制改革。

勘察设计单位体制改革成功的关键在于天时、地利、人和。

天时，即需要政策的支持。和上一阶段不同，对于这轮的体制改革，国家层面针对勘察设计行业没有出台更多的政策，笔者也认为不太可能会有更具体的细化政策。此外，38号文的名称是“指导意见”，勘察设计单位所需要的政策支持更依赖于地方政府出台的配套政策，因此这轮体制改革的特点是“一地一策”甚至“一企一策”。在38号文出台之后，目前已经有包括江西、安徽、四川、天津、云南、广东、浙江、湖南等在内的地方出台了38号文在本省的实施意见。分析这些实施意见可以看出，各地方政策差异较大。有的地方是按照38号文照本宣科，而有的地方切实在为推进事业单位体制改革出台支持性政策。地方政策的差异主要表现在改制方向的描述、配套保障性政策以及实施程序等方面。

地利，即需要争取上级主管部门的大力支持。对于事业性质的勘察设计单位，上级主管部门的支持与否对于体制改革至关重要。上级主管部门会决定体制改革方向的选择，也会对争取配套支持政策起到主要影响作用。在有的地方推行的体制改革实施程序里，明确要求由上级主管部门牵头，会同编办、人社和财务部门等组成体制改革实施领导小组，这样的定位下，上级主管部门更为关键。

人和，即单位内部员工的意见需要达成统一。勘察设计单位体制改革方案需要通过职代会的批准，改制方向、员工安置方案和股权设置方案往往是大家关心的焦点，改制方向也和员工安置方案以及股权设置方案密切相关。

就改制方向而言，不同区域、不同行业、不同年龄阶段的员工可能各有倾向性，需要通过内部宣传国家鼓励方向和行业改制案例来统一思想。就员工安置方案而言，已经离退休的员工主要关心原来单位提供的各类补贴改制后是否能够延续，在职的年龄较大的员工主要关心是否可以提前退休以及改制后企业退休和原来事业单位退休的待遇差如何弥补，在职的年龄较小的员工主要关心改制后的薪酬福利是否更有利，因此，针对不同类别员工关心的问题，勘察设计单位一是需要主动争取配套保障性政策，二是需要通过内部宣传相关政策解答员工的疑惑。如果改制方向是民营企业或员工参与持股的股份制企业，股权设置方案也是员工高度关心的。目前国家的政策是鼓励骨干持股，但往往事业性质的勘察设计单位内部有比较浓厚的平均主义思想，全员持股和股份平均化可能是一些员工的诉求，这也需要通过介绍公司治理理论和行业改制案例来予以修正。

总而言之，体制改革对于勘察设计单位未来的发展而言，是机遇也是挑战。勘察设计单位需要通过积极准备、上下内外的多方面沟通来获得政府、上级主管部门和内部员工的支持，听取各方面意见，争取最大公约数，才能成功地推动体制改革。

作者|郭刚，上海攀成德企业管理顾问有限公司总经理

本文由微信公众号【勘察设计前沿】原创，如需转载，请在后台回复“转载”查看格式。欢迎大家把文章分享给好友，转发朋友圈。