【浙商宏观||李超】本轮反垄断全球如何演进？
文 | 浙商证券首席经济学家 李超 / 林成炜 执业证书编号：S1230520030002
全文约10800字，阅读需要30分钟左右
内容摘要
>> 报告导读/核心观点
本轮反垄断浪潮刚刚开始。大国博弈背景下预计中美不会采取过于强硬的政策力度，预计初期主要通过罚款、技术共享和局部分拆等方式践行反垄断；且监管态度可能伴随技术创新进程出现反复。欧洲反垄断可能采取数字税等方式，但会顾虑美国想法。
>>本轮反垄断刚刚开始，数据平台公司出现一定垄断特征
当前数据平台公司已出现一定垄断特征。从实际反垄断案例来看，特征主要体现在捆绑销售、隐私安全和恶意收购三个行为领域。以美、欧、日为例回顾发达国家的反垄断历史，仅有美国曾出现自发的、系统性、大规模的三轮反垄断浪潮，全球范围内较少出现自发、协同的反垄断浪潮。本轮针对数据平台公司的反垄断可能成为全球历史上首次协同开展的反垄断行动，目前本轮反垄断浪潮才刚刚开始。
>> 数据平台公司尚未明显阻碍科技创新，不适于立刻强力打压
虽然全球已形成对数据平台公司一致的反垄断趋势，但我们认为当前此类企业尚未明显阻碍科技创新，仍旧在科技创新领域呈现边际正向贡献，不适于立刻开展强力打压。从创新角度看，当前数据平台公司并未拘泥现状，自身仍在多领域持续开展创新并做出突破性贡献。从实体经济赋能来看，数字平台公司正在凭借其数据优势反哺实体经济；从基础研究来看，数据平台公司已经成为学校和科研院所之外的主要力量；从产业数据看，数字经济仍有广阔成长空间，当前仍未到达发展瓶颈。
>> 当前是数据反垄断浪潮初期阶段，预计中美力度保持缓和且态度可能出现反复
根据过往经验，历次反垄断高潮均在该轮周期的中后段到来。当前正处于第三轮针对数字经济的反垄断周期，本轮周期于近两年方才启动，目前仍处于阶段初期，预计中美两国在初期仍会保持相对温和的监管力度；此外，本阶段中美对于这一新型业态的监管态度可能伴随技术创新的进程出现反复。
>> 预计中美初期均会采取罚款、技术共享和局部分拆等力度相对较弱措施
预计美国本轮数据反垄断的监管手段主要采用罚款、技术共享和局部拆分等方式，并未拟定大力度的拆分措施。虽然拜登曾承诺拆分垄断性企业，但是主要将制药、医疗保健、电信技术、农业产业等行业作为优先的考虑对象。
中国在本次反垄断浪潮中，预计优先采取罚款的措施，技术共享同样可能作为手段之一，但力度可能不及美国。此外，数字税可能提上议事日程。
>> 欧洲反垄断可能采取数字税等方式，但也会顾虑美国想法
从欧洲最新发布的《数字市场法案》草案看：一是欧洲未来可能通过罚款与数字税的方式践行反垄断，二是对数据经济巨头提出的惩罚力度是空前的，未来欧盟对于数据平台的监管力度将处于上升通道，对于违规者的罚金最高可达全球营业额的10%；二是对于未及时整改者的定期罚款最高可达日均营业额的5%，定期征收罚金相当于实质践行“数字税”。但未来反垄断过程中，欧洲可能会顾虑美国态度并与美国保持政策协同。在欧盟外严内松的政策基调下，预计不会对外来巨头尤其是美国执行拆分处理，预计也将以罚款或数字税等手段为主。
>> 反垄断可能被作为全球多边主义的重要措施，需密切关注
拜登政府未来可能将反垄断作为其多边外交政策的重要维度。可能通过出台类似《全球数据公约》的多边方式实行数据反垄断，具体成员结构可能由美国牵头，我国可能参与其中，如果公约出台可能牵涉各国尤其是数字经济发达国家的核心利益，需要对此进行密切关注。
反垄断力度超预期导致企业快速丧失竞争力；各国反垄断力度不及预期导致产业结构固化
目 / 录
正 文
本轮反垄断刚刚开始，数据平台公司出现一定垄断特征
> 政府及学界层面，美国对垄断特征提出了经济、社会与政治三维度
美国政府及学界层面认为当前数字平台公司的垄断特征主要体现在经济领域、社会领域和政治领域。一是经济领域，数字垄断企业会通过准入壁垒强化、排他性竞争行为、垂直并购等方式影响总体经济效率。首先，数字垄断企业规模经济和先发优势显著，产业格局对新生企业不友好；其次，数字垄断企业通过在行业内的限制性或掠夺性协议、收购潜在竞争对手的行为有损经济效率；另外，许多数字平台公司的商业模式决定其同时是平台上中小商家的供应者和竞争对手，可能通过平台优势损害中小商家利益；在社会领域，主要体现在隐私权丧失。数字经济发展后，互联网平台借此积累了非常全面和详细的个人数据。虽然消费者在与各平台接触前均签署使用条款协议，但实际的执行情况却不尽如人意，大量公司存在违规使用个人信息的情况；在政治领域，主要体现在限制、主导、误导观点传播。主要的数字平台对政治机构治理提出了巨大的挑战，信息传播会对政治系统造成重大影响（典型如特朗普Twitter相关事件）。
>实操层面，全球数据平台公司的垄断特征主要表现在捆绑销售、隐私窃取和恶意收购
从实际反垄断案例来看，当前数据平台的垄断特征主要体现在捆绑销售、隐私安全和恶意收购三个行为领域。
一是捆绑销售。部分垄断企业凭借自身在市场份额上的绝对占比优势，捆绑自家产品，在损害消费者利益的同时侵占了供应商的权益。例如，谷歌允许手机制造商免费使用开源的安卓软件，但要求手机制造商捆绑安装谷歌产品，如谷歌搜索、谷歌地图、Chrome浏览器和Google Play应用商店；苹果应用商店规定，付费应用程序必须通过应用内购买系统进行交易，用户付费后，款项的30%以“佣金”的名义归苹果公司所有，其余部分才归开发者。2018年，谷歌因滥用其安卓操作系统在移动领域的市场支配地位，被欧盟判罚了破纪录的43亿欧元罚款。2020年6月，苹果的应用内购买系统等措施也引起了欧盟的反垄断调查。
二是隐私窃取。例如谷歌和Facebook都曾为此而在国内外面临反垄断调查和处罚。早在2012年，美国联邦贸易委员会（FTC）在调查时发现谷歌利用Safari软件中的漏洞，将有窃听功能的cookie安装到了用户们的电脑中，为此FTC勒令谷歌更改隐私设置并除以2250万美元罚款；2017年，Facebook同样因违反隐私被处以50亿高额罚款，起因是2016年发生的“剑桥分析丑闻”，即把8700万Facebook用户数据不当泄露给政治咨询公司剑桥分析，干预当年的总统选举。此外欧盟和日本也曾以“侵犯个人隐私”为由，对这两家公司展开调查，并要求整改和罚款。
三是恶意收购。这一特征在美国和欧洲反垄断案例中体现较为明显。例如，Facebook在2012年收购竞争对手Instagram、2014年收购移动通讯应用WhatsApp，这些行为就于2020年12月被美国FTC认为“通过系统性策略消除可能对其支配地位构成威胁的竞争对手”而发起反垄断调查。欧盟也对2019年谷歌收购健康追踪公司Fitbit展开过反垄断调查，理由是担心这一交易会强化谷歌在网络广告市场的主导地位。
>本轮反垄断是全球范围内首次协同开展的反垄断，目前才刚刚开始
以美、欧、日为例回顾发达国家的反垄断历史，仅有美国曾出现自发的、系统性、大规模的三轮反垄断浪潮，全球范围内较少出现自发、协同的反垄断浪潮。
2020年12月14日，美、欧、英三大经济体同时对科技巨头挥起反垄断大刀。欧盟发布《数字市场法案》和《数字法案草案》加强监管；英国政府发布政策提案，研究迫使科技巨头对其平台上传播的非法和有害内容进行自律监管；美国联邦贸易委员会发布行政命令要求数据巨头对用户信息搜集和使用进行详细报告。中国于12月14日向阿里等三家互联网企业开出反垄断罚单，并在2021年发布《关于平台经济领域的反垄断指南》。伴随全球大型经济体的一致行动，针对数据型科技巨头开展的反垄断浪潮已成为未来全球监管的主线，这也可能成为全球历史上首次协同开展的反垄断行动，目前本轮反垄断浪潮才刚刚开始。
数据平台公司尚未明显阻碍科技创新，不适于立刻强力打压
虽然全球已形成对数据平台公司一致的反垄断趋势，但我们认为当前此类企业尚未明显阻碍科技创新，对经济发展仍然起到极大的正面促进作用，不适于立刻开展强力打压。
从持续创新的角度看，当前数据平台公司并未拘泥现状，自身仍在多领域持续开展创新并做出突破性贡献。国际方面以谷歌为例，2010年谷歌推出聚焦于尖端科学技术的Google X项目（内部被称作是“登月计划”）。创立至今，X计划孵化了一系列具有变革意义的项目，例如Waymo（无人驾驶汽车项目）、Wing（送货无人机服务）、Loon（热气球互联网项目）、Malta（利用熔融盐储存电力的储能项目）、Brain（人工智能和机器学习研究项目）、Verily（测量糖尿病患者眼泪中葡萄糖含量的隐形眼镜项目）；国内以阿里为例，其在云计算、人工智能、区块链、量子芯片等国家产业导向支持的高端科技领域正在做出突出性技术贡献，2009年开始“自研云计算大规模操作系统——飞天”更是带领中国云计算实现从0到1的突破。
从实体经济赋能来看，数字平台公司正在凭借其数据优势反哺实体经济。国际以亚马逊AWS为例，其通过自己算力、数据存储和处理等优势持续赋能诸多行业和政府。从最新数据来看，2020年Q4季度，其协助西门子智能基础设施、宝马等制造业客户实现数字化业务创新；国内以腾讯和阿里为例，腾讯在2013年提出“互联网+”概念之后，一直践行“产业赋能”理念，发布推动企业进行数字化转型的“千帆计划”为实体赋能。阿里在2016年提出“五新”（新零售、新制造、新金融、新技术、新能源）战略并在2020年全部落地。
从基础研究来看，数据平台公司已经成为学校和科研院所之外的主要力量。国际以微软研究所为例，2010-2018年间全球提交的154,000项AI专利中有20%来自于微软研究所；国内以阿里达摩院为例，达摩院自2017成立以来与全球顶级高校和科研机构合作，在基础研究领域贡献1000余篇国际论文。
从经济数据看，我国数字经济仍有广阔成长空间，当前仍未进入发展瓶颈。2020年，我国规模以上互联网和相关服务企业（简称互联网企业）完成业务收入12838亿元，同比增长12.5%,仍然维持较高增速。2019年，我国数字产业增加值达71000亿元。十三五期间平均增速约11%，保持高速增长。我国对数据平台进行反垄断审查可能抑制科技创新。例如，当前人脸识别、AI、云计算等未来全球科技赛道的竞争刚刚开始，阿里的科技优势有助于我国稳固在这些赛道的优势（典型例证如阿里投资商汤科技、阿里云等），若反垄断审查力度不当可能对其具有负面影响。
综上，我们认为目前数据平台公司仍旧在科技创新领域呈现边际正向贡献，尚未明显阻碍科技创新，不适于立刻开展强力打压。从我国来看，阿里、腾讯等巨头在一定程度上发挥了筛选器的功能，抖音、拼多多等自身技术或模式创新过硬的企业仍然能从竞争中突围，但部分核心竞争优势不足的企业则可能面临被收购的风险。
中美大国博弈下，两国反垄断不会过于强硬且态度会反复
中美两国作为全球数字经济的领头国家，各自拥有较多数字经济巨头。预计未来数字经济反垄断会成为中美博弈的重要方面之一。本轮以数字为基础要素的科技革命可能对未来全球格局产生重大影响，在科技革命中取得先发优势的国家可能会在未来的大国博弈中占得先机。鉴于反垄断措施短期内对行业尤其是企业本身会产生负面影响，因此初期中美两国可能均不会在反垄断领域采取过分强硬的措施，主要使用罚款、技术共享或局部性分拆作为主要监管手段，大规模拆分这一“核武器”预计不会动用；此外，本阶段中美对于这一新型业态的监管态度可能伴随技术革新的进程出现反复。
> 反垄断周期较长往往在中后段迎来高潮，本阶段初期预计中美态度将较为温和
我们曾在前期报告《三轮反垄断浪潮均源自生产要素垄断》中对美国的反垄断历史进行详细论述。美国曾开展三轮大规模反垄断浪潮（当前正处于第三轮浪潮中），每一轮浪潮对垄断企业都执行了较为严厉的打击力度。
美国首轮反垄断浪潮始于19世纪末，以1890年联邦层面首部反垄断法《谢尔曼反托拉斯法》的立法为主要标志，伴随一战开始暂告一段落，首轮周期耗时约25年，在1906-1911年附近迎来拆分高潮。美国次轮反垄断浪潮始于二战后，伴随2000年美国互联网泡沫的到来告一段落，此轮周期整体耗时约40-50年，于20世纪80年代迎来高潮。根据过往经验，历次反垄断高潮均在该轮周期的中后段到来。当前正处于第三轮针对数字经济的反垄断周期，本轮周期于近两年方才启动，目前仍处于阶段初期，预计中美两国在初期仍会保持相对温和的监管力度；此外，本阶段中美对于这一新业态的监管态度可能伴随实践出现反复。
> 预计中美初期均会采取罚款、技术共享和局部分拆等力度相对较弱措施
我们在《反垄断的方式有哪些？》报告中提出，在反垄断的方式中，反垄断征税带有普适性、反垄断罚款是轻型处罚、反垄断拆分是重拳出击、技术开放与共享趋势增强。预计中美在数字反垄断初期会主要采取罚款、技术共享以及局部性分拆等相对较弱的管理措施，不会动用彻底分拆这一“核武器”。
>> 美国：预计从技术共享和罚款开展数字反垄断，拜登并不主张拆分数据平台企业
>> 中国：预计通过罚款和技术共享方式开展数字反垄断
我们认为，中国在本次反垄断浪潮中，预计优先采取罚款的措施；技术共享同样可能作为手段之一但力度可能不及美国；数字税可能提上议事日程。
对垄断行为进行罚款是最为常见的反垄断措施，广泛存在于反垄断的各个浪潮当中，我国也不例外。一般情况下，罚款金额一般不超过年营业额的10%，罚款只会扰动企业短期现金流，更多起到了警示作用，对企业的竞争力影响较小。2020年12月14日，阿里巴巴投资、阅文和丰巢网络的三桩收购案违反《反垄断法》，被分别处以50万元罚款，罚款数额不大，主要表达市场监管态度。
我国反垄断数字税可能提上议事日程。2020年4月9日《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中将“数据”要素专门独立出来作为要素市场化改革的重点任务之一，正式标志着我国将数据确定为与劳动力、资本、土地、技术同等地位的生产要素，为数字税立法提供了法理基础。2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上表示，我国线上经济全球领先，我们要乘势而上，加快数字经济、数字社会、数字政府建设，推动各领域数字化优化升级，积极参与数字货币、数字税等国际规则制定，塑造新的竞争优势。2020年12月，财政部原副部长朱光耀表示，是时候对数字税收进行总体研究，特别是对拥有大型科技平台、拥有大型数据平台、拥有巨大消费者流量的平台，进行针对性研究需要提上日程。但要看到，数字税立法与征收是个漫长的过程，还需要考虑国际规则。
我国实施反垄断拆分的可能性较小，或以加强经营者集中审查作为替代。在我国《反垄断法》颁布以来，尚未有反垄断拆分案。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》中指出，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。预计我国未来可能以加强经营者集中审查的方式作为反垄断拆分的替代方式，主要偏向事前监管。
未来数据平台公司的并购行为，可能受到更严格审查。我国数据平台企业近年来的并购交易盛行，2010-2020年互联网企业并购案共计542起且呈现出越发明显的跨界特征。一方面可能导致同行业集中度过于集中，不利于中小企业生存；另一方面数据平台企业可能利用其数据和资本优势侵入上下游行业并影响产业生态与公平竞争。预计未来数据平台公司在横向和纵向领域的并购均可能受到更为严格的审查。
推进技术共享的同时会兼顾知识产权的保护。维护各方合法利益，使全社会共享平台技术进步和经济发展成果是《反垄断指南》的基本原则之一。从立法的角度来看，知识产权的保护先于反垄断。我国《反垄断法》的附则中指出，经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法（反垄断法）；但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法。
市场未来的关注重点，应该是数据平台公司未来的并购引致的反垄断审查以及数据平台公司来自上下游和本行业的反垄断诉讼问题。
欧洲反垄断可能采取数字税等方式，也会顾虑美国想法
> 数字税已在全球形成立法潮，欧盟已于2018年提出立法构想
如我们在前期报告《反垄断的方式有哪些》中所述，每一轮反垄断的浪潮都起源于生产要素过于集中而引发的社会思考，因此对于生产要素进行征税是一种普适性的反垄断方式，当前数据经济巨头对数据要素的垄断也可能伴随数字税。
实际中，全球范围内数字税的立法已经出具规模。2015年，OECD发表《应对数字经济的税收挑战》，关于数据要素和税收之间的论讨正式开始。2018年3月，欧盟委员会正式提出数字税的构想。近三年以来，全球已有欧、亚、非和大洋洲的30多个国家先后宣布对大型互联网公司征收数字税，法国、意大利、奥地利、英国等国相继实施各自国家制定的数字税法案，欧盟、西班牙、奥地利、捷克、波兰等经济体的数字税法案正在酝酿实施当中，亚洲的新加坡、马来西亚、印度、印度尼西亚、泰国和菲律宾也已经通过或者实施开征数字税的法案。
鉴于欧盟已在2018年3月提出数字税构想，未来这一领域可能成为未来推进监管力度的重要领域。从欧盟最新公布的《数字市场法案》中看，虽然未涉及数字税，但我们认为其中定期罚款的本质也是对数字税的践行。
> 欧洲《数字市场法案》显示未来监管手段可能以罚款和数字税为主
首先，欧盟在12月中旬先后推出全新的《数字市场法案》和《数字服务法案》提案。虽然当前仍未正式立法，最终落地版本可能与当前草案存在差异，但可以从中窥见欧盟未来的监管思路。其中《数字市场法案》是欧盟反垄断法在数字领域的延伸；《数字服务法案》则侧重于纠偏数字平台传播非法内容上的行为，与反垄断的关联性有限。相比而言，我们认为《数字市场法案》在二者中占据更为核心的地位，主要内容如下：
首先，法案中提出了“数字看门人”概念并对其定义如下：一是具有强大的经济地位，对欧盟内部市场有重大影响并且活跃在多个欧盟国家中。二是具有强大的中介功能，将大量的用户群体链接运用到广泛的商业用途中。三是在拥有（或即将拥有）稳定的市场地位且市场地位可持续。按照这一定义：Facebook以及旗下WhatsApp预计将持续成为欧盟的监管重点，二者也是全球活跃用户数最多的社交型数据平台；此外，谷歌、亚马逊、苹果、网飞以及YouTube等均有可能成为被重点监管的对象。
其次，法案整体仍然延续欧盟一贯的理念，强调公平的竞争环境。一是强调要让创新者和初创企业拥有充分自由的创新环境，无需遵循互联网平台施加的不公正约束。二是允许消费者自由选择消费平台，反对捆绑式消费。三是依靠数据经济平台提供服务的企业用户将拥有更加公平的商业环境。
此外，《数字市场法案》还对数据平台的数据采集和使用行为提出了进一步约束：一是必须允许用户访问自身在使用平台时产生的相关业务数据，这在一定程度上对平台的数据采集行为提出了约束，相当于不得再无序采集与平台业务无关的用户私隐数据。二是特定情况下需允许第三方平台与数据平台进行交互操作，相当于局部开放接口，不排除未来欧盟以本条法规为依据向数据巨头回收本国公民隐私数据的可能性。
最后，还为数据平台设置了系列禁止性行为，一是在显示搜索结果时为自身产品设置优先顺位。二是阻碍平台用户链接至平台以外的企业。三是阻碍用户卸载预装软件。我们认为以上规制仍然是出于公平竞争和消费者保护的目的。
从惩处力度上看，《数字市场法案》对数据经济巨头提出的惩罚力度是空前的。一是对于违规者的罚金最高可达全球营业额的10%；二是对于未及时整改者的定期罚款最高可达日均营业额的5%；三是必要时可以采取拆分企业的手段。
整体来看，我们认为本部法案传递出了欧盟未来在数字平台反垄断领域的三点重要方向：一是惩处力度的提升意味着未来欧盟对于数据平台的监管力度将处于上升通道，当前数据平台已在欧盟内部引起公民的一致性不满，92%的调查受访者认为数据平台的透明度不足；70%的调查受访者认为平台在信息传播方面滥用了个人信息。二是惩处手段未来可能通过罚款与数字税的方式践行，对未及时整改的非法行为定期征收罚金相当于实质践行“数字税”；至于拆分手段我们认为欧盟在面临异国企业时执行力度将受到极大限制，不会作为主要手段开展。三是欧盟一贯强调的公平竞争理念将在数字经济领域继续延续。
> 欧盟在执行反垄断过程中，也会顾虑美国的态度并与之政策协同
此外，预计拜登上台后，美欧关系将迅速修复并形成同盟，未来在反垄断过程中可能会顾虑美国态度并与美国保持政策协同。
如上文所述，预计推行本阶段中美的反垄断政策均会以罚款、技术开放以及局部拆分等温和措施为主。在欧盟外严内松的政策基调下（详细请参考我们前期报告《欧美日反垄断有什么差异》），预计不会对外来巨头尤其是美国执行拆分处理（实际执行拆分难度也较大），预计也将以罚款或数字税等手段为主。
反垄断可能被作为全球多边主义的重要措施，需密切关注
我们认为拜登政府未来可能将反垄断作为其多边外交政策的重要维度。拜登本人是多边外交的崇尚者，曾多次发声对特朗普双边的外交处理方式进行批判，包括其上台百日新政内也将部分全球组织关系的修复作为重点工作。拜登的新任国务卿安东尼布林肯也曾在2020年的采访中指出，不认可特朗普在处理对华问题时使用的双边思路，并且认为这一战略并没有发挥美国的核心优势。
综上，我们认为美国未来可能作为牵头方在全球范围内以多边合作的方式推进反垄断，通过类似出台《全球数据公约》的多边方式实行数据反垄断，具体成员结构可能由美国牵头，我国可能参与其中，如果公约出台可能牵涉各国尤其是数字经济发达国家的核心利益，需要对此进行密切关注。原因如下：
一是美国牵头拟定公约可以发挥自身作为“游戏规则”制定者的核心优势，符合拜登、布林肯等人的政治诉求，可以在公约中纳入更多诸如民主、自由等美国的价值理念。二是多边约束的方式符合拜登的政策导向，当前美、欧等经济体内部对数据隐私保护的呼声较强，一方面可以制定较为严格的约束满足国内的社会诉求；另一方面多边公约可以同时对竞争国实现限制，防止竞争国利用美国自身加强约束的窗口期加速赶超。
反垄断力度超预期导致企业快速丧失竞争力；各国反垄断力度不及预期导致产业结构固化
近期视角
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浙商证券宏观研究团队简介
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