城市群、都市圈轨道交通发展的思考

一、城镇化发展与城市群、都市圈界定

（一）城镇化发展趋势

1、未来城镇化人口主体是农民工及其家属市民化

2020年我国城镇化率常住人口63.89%，户籍人口45.40%，相差18.49%，约为2.61亿人，与农民工人数2.88亿人基本相当。我国已经基本完成农村剩余劳动力的非农化，“该来的都来了，该走的都走了”。未来城市实际新增人口是农民工家属（子女和部分老人），农民工及其家属市民化完成后城镇化率将80%左右。

2、未来吸引新增人口主要是大城市

原因有两点，一是市场因素。大城市产业基础较好，具有产业规模效应。二是政府资源配置。企业更愿意靠近更高一级政府；大城市基本公共服务更好，如医疗教育等，人们更愿意在大城市居住生活。随着大城市越来越大，会向都市圈发展；较为密集的城镇地区，会逐步形成城市群。

大城市也存在差别，城市和区域经济高地主要取决于产业发展环境，能否真正实现产业升级、抓住新兴产业，这是吸引人的关键。我国东部、南方的大城市可能性更大一些，相比较来说这些城市产业基础好、投资环境好、科研水平高。未来吸引的人会从农民工转变为高技能人才。

3、城市群发展将比较缓慢、时间更为漫长

都市圈往往依托单个特大城市，而我国单个城市尤其是特大城市发展较快。城市群因为经济产业的协同主要靠市场机制，而我国市场机制相对落后，城市群之间也存在差异，长三角、粤港澳好于京津冀。

目前相当一部分的城市群的发展模式是以省会为核心，先把省会城市做大然后逐步带动周边城市，这种“先集聚、后辐射带动”的模式有合理的地方，也有值得商榷的地方。这种模式下优点就是省会城市做大之后才有可能与东部的城市竞争，缺点就是影响了周边城市甚至全省其他城市的发展。

（二）城市群、都市圈的联系与区别

1、城市群、都市圈的联系

城市群、都市圈是顺应客观发展趋势，政府推动与引导这种发展趋势。

最早提出发展城市群是2014年3月中共中央、国务院发布了《国家新型城镇化规划（2014－2020）年）》，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；推动特大城市中心城区部分功能向卫星城疏散。随着时间的发展，发现城市群发展较慢，同时发现都市圈可能相较更快一些，于是2019年2月国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。

2、城市群、都市圈的区别

城市群是城市与城市之间因为比较紧密的经济联系、产业的协同配合形成的经济圈。都市圈是特大城市中心城区与周边新城和卫星城具有比较密切的职住关系、形成的通勤圈。

城市群内城市之间的出行大多是商务出行，而都市圈内大多是通勤出行。

（三）城市群、都市圈交通的范畴与主导支撑

城市群的交通以城际铁路来进行支撑，都市圈的交通以市郊铁路来进行支撑。以这两点打造轨道上的都市圈、城市群的概念，加快城市群和都市圈轨道交通网络化进程。

二、城市群交通（城际铁路）发展思路

从全国发展来看，城市群发展不平衡，总体上处在发展初期，更多的是城镇密集区。目前大多数城市群内城市之间经济产业联系不紧密，竞争大于合作，并不能称作为城市群，比较准确地界定应该是为城镇密集区。未来随着城市与城市之间产业联系的不断加强才会形成城市群。

1、城市群交通现状

目前城市群交通大部分以公路个体出行为主，这与城市群发展阶段基本适应。在基础设施网络方面，城市群内高速公路（国高、地高）、高等级公路（国省干线）总体基本适应经济社会发展，东中部部分城市群个别通道建成了独立的城际铁路。城市群内部目前运输方式是货运以公路为主，未来也将长期如此；客运以私人小汽车为主，部分通道城际铁路或高铁提供城际客运服务，道路客运、城际公交为辅助。

2、未来发展思路

要适度超前引导形成绿色、集约化城市群交通模式。一是有针对性的完善城市群公路网络。打通“断头路”，对个别线路和瓶颈路段改扩建，提升通行能力。二是推动道路客运城际公交化。三是充分利用既有铁路，提供城际客运服务。四是有序建设城际铁路，引领城市群空间布局发展。客观客运需求是根本，要适度超前，但不能过度

和国外比较发达的城市群相比，我国人口密度高，经济密度低。我们与日本东海岸人口密度接近，而日本是以轨道交通为主，这也决定了未来我们的客运出行强度增大，需要以轨道交通为主导。在第一次做城市群规划过程中，即京津冀协同发展交通一体化规划中，提出了一个中长期战略目标：轨道上的京津冀。

3、全国城市群城际客运需求预测

对全国20个城市群的124条城际主通道（其中102条未有城际铁路）进行测算，根据人口和经济规模建立了数学模型，然后进一步对未来经济产业联系进行预测，预测结果为：一是至2030年，大部分城际主通道可利用高速铁路或既有铁路承担城际客运功能。二是部分城际主通道确有城际铁路建设需求，但建设时机分布相对均衡。三是近期城际铁路建设规模较大、较迫切的城市群主要集中在东中部地区。

4、城际铁路的规模及标准

在有序建设城际铁路方面，对于整体规模、进度总体问题不大。主导牵头主体多为单个或多个省级政府，往往首先考虑对外高铁建设，以及存在资金约束。社会资本对投资建设城际铁路也不积极。

要把握城际铁路合理的技术标准，谨防当前部分地区高速化的趋势，并注重推动引导沿线城镇的发展。

三、都市圈交通（市郊铁路）建设思路

“十四五”期间，北京、上海、广州、深圳、重庆、南京、杭州等都市圈已经或正在形成，因此都市圈发展成熟度高于城市群，市郊铁路要比城际铁路的建设要更为迫切。

都市圈通勤出行的实现方式包括：小汽车、基于道路的地面公交，城际铁路、普通铁路兼顾市域郊功能，开行通勤列车以及专用的市郊铁路轨道。

（一）都市圈交通发展总体思路

适度超前但要与发展阶段基本相匹配，实现分类建设，渐进式构建合理交通模式，以引导都市圈科学合理发展。

对于市郊铁路建设，要因地制宜、分门别类、适度推进。部分都市圈的发展尚处于发展初期，重点应通过城际公交，包括快速公交解决，个别通道视情况考虑市郊铁路建设。北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、杭州、南京、武汉等都市圈，“十四五”期间是形成的关键期，除充分利用既有铁路开行市郊列车外，重点推进以市域（郊）铁路为代表的轨道交通建设。

从全球角度来看，成熟的都市圈往往都是中心城区内围400以内的地铁和外围2000公里以上的市域郊铁路，所以市域郊铁路是未来发展的重点，这是毫无疑问的。目前，我国家相对比较成熟的都市圈中，存在相当数量具有市郊功能、但技术标准不合理的轨道线。以北京为例，中心城区与周边新城都有轨道交通，只是这些轨道交通是以地铁的技术标准延伸出去的，并不能满足老百姓的通勤需求。这些轨道的运营速度一般为45公里/小时左右，40分钟行驶30公里，欧美国家市域（郊）铁路平均运营速度为60-80公里/小时，同样40分钟行驶40-50公里。

目前我国大城市轨道交通规划基本涵盖其都市圈轨道线网，因此，需要考虑的是，市域郊铁路是完善当前城市轨道网规划还是单独编制都市圈轨道网规划。从建设角度来看，需要分门别类、适度推进市郊铁路建设：对于规划中已有、但尚未开工建设、承担市郊铁路功能的轨道线路，应该尽可能修改调整既有规划，按照合理技术标准进行建设；对于在同一个客流走廊内，已有一条技术标准较低、具有市郊铁路功能的轨道，应待该线路能力接近饱和时，根据客流需求预测状况规划建设第二条更高技术标准的市郊铁路，形成快慢线组合的模式；还要充分考虑利用既有铁路开行市郊列车，或利用该线路及通道资源，进行改扩建或新建市郊铁路。

（二）东京都市圈市郊铁路发展史及对我国的启示

1、东京都市圈市郊铁路发展史

二十世纪六十年代中期，日本铁路开始调整战略重点：为都市圈通勤出行服务，具体举措是启动五方面作战计划。依托东京都市圈内“一环五射”铁路网络，在国铁所属的五个放射性铁路通道内，大规模建设双复线甚至多复线，以满足都市圈出行需求、缓解地面交通拥堵，同时实现长短途分开、客货分开。另外，二十世纪八十年代，日本国铁的市场化改革释放了企业活力与动力；同时，政府推行城市活力再造，用放宽土地政策推动车站及周边高强度的开发带动发展。

2、对我国都市圈市郊铁路发展的启示

日本国铁案例表明，市郊铁路是国铁发挥经营效益的重要领域；利用好都市圈内的宝贵土地资源，不仅有客票收益，还会有效改善其财务状况。

我国超大特大城市正处于都市圈快速发展阶段，也正在推动城市更新，城市希望通过轨道解决城市交通拥堵，期望利用既有铁路线路和通道资源，因此，国铁参与都市圈服务仍处于战略机遇期。如果不能尽快合作，预计再过10年左右，当以城市为主体的市郊铁路网络基本建成，其合作意愿将大幅度下降。

（三）推进都市圈健康发展

我国都市圈高质量的发展，要基于这种现状和轨道交通情况：

首先，把当前轨道能够支撑服务的近郊组团发展好，而不是马上建设更高标准的市郊铁路，舍近求远，开发更远的组团。

其次，待近郊组团发展好后，既有轨道客流逐步饱和，再建设更高标准的市郊铁路，同时开发远郊组团，实现组团开发与轨道建设同步。

第三，要积极推进TOD模式，实现高密度、混合开发。打造具有主导产业、职住相对均衡的新城，避免以轨道为依托“摊大饼”模式的发展模式。

第四，提升外围组团的产业发展环境，实现教育、医疗等基本公共服务均等化。

新加坡人口密度高达7796人/平方公里，是北京的6.15倍，与海淀区持平。但交通没有非常拥挤，职住基本均衡的组团式规划是非常重要的一方面。下图是华盛顿特区西部阿灵顿市（Arlington）的Rosslyn-Ballston走廊，典型的组团式发展。“组团式”可以最大限度地实现了居民本地化。

都市圈是通勤圈，但并非要强调强中心、大量向心通勤，而是尽可能的相对均衡发展，形成小规模的经济圈、城市群，即：弱化强中心通勤圈，推动多中心经济圈。对于轨道交通，在城际兼顾市郊，还是市郊（延伸甚至相互连通）兼顾城际的选择上，不一定非常清晰的区分城际、市郊，而是根据客流量、站间距、时间要求，选择合适的技术标准，120、160、200、250。

四、城市群都市圈管理体制与协同机制

不管是城际铁路还是市郊铁路，建设、运营都涉及到不同城市的问题。每条城际铁路跨越不同的城市，市域郊铁路也往往突破特大城市的边界。虽然我们国家现在城市群层面也建立了一定的管理体制和协同机制，但仍存在一定的问题。

在规划层面，应以更高一级的政府来去做城市群和都市圈的城际铁路及市域郊铁路规划。

在建设层面，应更多的利用市场机制解决实际问题。目前我国建设公路铁路，都是在谁的行政区域内谁负责建设，而一条线路带来的经济产业、社会效益和价值并不一定跟投资建设规模成比例。

以北京通州到燕郊线路为例，如果把六号线延伸一站到燕郊，可能比较简单，但是北京市政府是不可能同意的。整条线路客流量可能第一站就可能达到一半及以上，北京投资却达到90%。如果简单地按照在谁的地盘谁建设是很难达到共识，项目推进就会困难。

应依据“谁收益、谁投资”的原则，确定城际、市郊铁路、城际公交等的建设资金、运营成本与补贴的分摊机制，可能会更好一些，更容易推动项目。这也是当时为什么成立京津冀城际铁路投资公司的原因。依据“谁收益、谁投资”的原则建设的天津至大兴机场联络线城际铁路就取得了良好效果。