印度测绘地理信息改革的历史背景和各方态度

（一）长期沿袭殖民时期测绘管理体制与逻辑

测绘和制图在印度具有极为特殊的地位，其历史可以追溯至英国殖民时期。英国非常注重测绘和制图能力，这也成为其超过荷、葡成功殖民印度的关键因素。随着东印度公司在1776年协助成立印度测绘局，英国也将测绘技术体系和管理体系带到了印度，以满足其殖民、商业和政治企图。19世纪60年代，东印度公司开始系统绘制印度地图，并实现了对印度测绘资源和测绘技术的垄断并严格控制印度地图在民间特别是其他殖民国家的流通。殖民主义对印度测绘管理体制和技术发展影响深远，宣布独立之后，印度仍然长时间沿袭了该体系，并依照殖民时期的管理逻辑强化了对诸如测绘事前审批、地图安全管理、非法测绘行为等的管理。这致使印度很长一段时间内忽视了卫星导航技术、遥感技术方面法规体系的建设，技术发展也长期止步不前。

（二）严格管控是政府管理一贯的主张

印度曾是世界主要国家中对事前审批、边境测绘、地理信息利用等方面管控最严格的国家之一。1923年发布的《官方机密法》第5条禁止向未经授权的人传播任何地图。到20世纪50年代，测绘行为和地图仍受一系列殖民地规定的制约，规定只允许官方使用印度地图。长期以来，印度测绘局的主要职能也是向国防和军队提供地理信息。直至上世纪60年代，印度国防部开始允许分发1:400万比例尺的地图，并继续限制在特殊地区尤其是边境地区地图和航空影像的分发。随着印度经济社会发展，印度测绘局逐渐开始开展一些非军事的测绘活动，并于1971年正式成为印度科学技术部的下属部门进行管理。

（三）法规体系不断健全，部分领域逐渐放宽限制

印度在测绘地理信息领域的国家政策在2005年迎来了转变。印度中央政府颁布了《国家地图政策》，首次确定了高质量地理信息数据在社会经济发展、自然资源保护、基础设施发展等各个领域的重要性。《地图政策》对印度国家地图进行了严格军民分版。印度地图分为国防系列地图（DSM）和开放系列地图（OSM）。前者是主要满足该国国防和安全需要的地形图（全部为标密地图）并由国防部制定国防系列地图的使用指南，后者主要为不显示任何敏感信息的为满足经济社会发展需要的地图，由印度测绘局制定使用指南。《地图政策》确定了开放版地图分发使用的规则（包括了比例尺限制、版权限制等），并要求在公众版开放地图中不出现军事或非军事敏感区域的位置信息。

2011年，印度发布了《遥感数据政策》以应对原有政策对不断提升的遥感数据分辨率和精度的严重制约。《遥感政策》认识到了遥感数据为经济社会发展带来的关键作用，并在考虑到国外商业卫星精度大幅提高的基础上制定了该政策。《遥感数据政策》依旧从维护安全考虑出发，规定低于1米分辨率数据可以不经过保密审查分发，优于1米的遥感影像需要进行机构审查和解密处理后才可以分发；在印度运营遥感卫星必须通过政府许可或批准；在印度获取和分发遥感数据必须通过政府许可；获取分发印度本土遥感卫星数据用于国外需求必须按照专门规定进行行政许可审批。

2014年，印度发布了《民航导则》，并明确禁止利用民用无人机飞行采集地理信息。《民航导则》禁止的主要原因是防止相关人员利用无人机在敏感地点进行测绘，从而为密谋恐怖袭击提供条件。

2016年，印度拟定了《地理信息管理法令（草案）》并进行了公开征求意见，但是该法案最终没有通过成为正式法案。印度《地理信息管理法令（草案）》的定位是印度测绘地理信息领域的“基本法”，法案从保护地理信息安全的角度出发，对影响印度国家安全、主权完整性的地理信息的获取、传播、出版、发布以及地理信息安全审查和许可制度、问题地图、相关处罚进行了明确；明确了印度地理信息最高委员会、安全审查机构的职责。《法案》拟对地理信息采取较为严厉的管制措施，规定在印度获取地理信息必须得到印度安全审查机关的许可或者特许。该法令虽然没有通过，但是可以看出当时印度测绘地理信息主管部门仍然对测绘地理信息工作采取比较保守的策略。

印度严格的测绘地理信息管理政策也让一些跨国测绘地理信息企业在印度陷入法律诉讼。最知名的就是谷歌地图长期以来与印度政府的马拉松式法律诉讼。2013年，谷歌在印度启动了邀请民众对所在城市开展民间测绘活动的“地图竞技场”活动，由于活动中采集了敏感区域的军事信息，谷歌从此进入了与印度政府长期的博弈中。2016年谷歌在地图上展示了印度某空军基地的信息，再次被告上最高法庭。谷歌还因为中印边境地图标绘方法不一致（中文版和印度版地图有两个不同的边境界线）在印度遭到“抵制”。

印度《关于获取和生产地理信息数据以及地理信息数据服务的指南》由印度总理莫迪签发并由印度科技部印发。印度此次测绘地理信息改革的力度之大、层次之高实属罕见，此次改革除受到业界中小企业的拥护以外，也得到了总理等政府高层的认可。改革过程中也有一些军方强硬派对改革提出了质疑。

（一）印度总理

印度总理莫迪高度赞同该政策，并在社交媒体上表示该政策将为“数字印度”提供巨大的推动力。新的地理信息数据获取和生产政策是实现Aatmanirbhar Bharat（“自力更生”运动）愿景的一大步。莫迪表示，这是“数字印度”行动中的重要部分，大力利用地理信息和遥感数据也会让印度农民大幅受益，并推动农业及其他领域新技术和平台的发展。援引印度科技部的表述，莫迪总理认为“原有制度对测绘行业施加了很大的限制——从地图的制作到传播，要求印度公司申请许可并遵循繁琐的预先批准和许可制度。遵守这些监管大幅限制了印度初创企业的发展，几十年来阻碍了印度地图技术的创新”。

（二）印度科技部

印度科技部是政策的牵头制定部门，在《21世纪的印度地图》文件中着重强调了地理信息对于国家基础设施建设和“数字印度”等领域以及对于农民、中小企业发展的重要性。印度科技部在文件中强调，我们的企业和创新者在印度境内收集、生成、传播、存储、发布、更新地理信息数据和地图之前，不再受到限制，也不需要事先批准，而是采用“自我认证”的方法从事测绘行为。这可以推动印度成为制图大国，创造下一代印度本土地图，并将这些新技术推广到世界其他地区。

印度科技部部长Ashutosh Sharma在接受采访时就有关问题进行了解答。他表示莫迪总理希望在测绘地理信息领域全面推行改革，不再错过公共和私营部门在测绘地理信息领域的发展机遇。该项改革将为印度在2029年带来10亿卢比（约8800万人民币）的产业产值，并对经济发展带来非常深远的影响。对于外界较为关注的外国公司在印度开展测绘活动方面，科技部长强调外国企业可以在印度本土获取水平精度1米、垂直精度3米的地理信息数据。出于数据安全考虑，更高精度的数据只能为印度本土企业所拥有并处理。外国公司可以从印度获得高精度数据的许可，但数据的所有权和共享权仍保留在印度公司或国家。关于事前审批取消后相应的注册测绘师制度在印度施行的可能，科技部长对此持积极态度，表示正在研究注册测绘师在印度推行的可能，并在研究将印度一所培训机构转型为注册测绘师专门培训认证机构甚至大学的具体细节问题。

（三）印度军方

印度武装部队一直是阻碍印度政府开放地理信息资源的强大力量。2021年1月，国防部曾提出私人企业可以自由测绘“禁行区”地图的提议，这一提议遭到印度武装部队强烈反对，明确提出反对私人公司开展边境和沿海地区测绘。根据印度当前政策，陆地边界和海岸线25公里以内、12海里以外地区的陆地、水下测绘需要得到政府的特别许可。在2020年底召开的军方会议上，印度武装部队明确表示不希望在测绘行政许可上有任何改变，仅同意尽量减少审批时间。来自印度国家研究院的安全机构代表也同意了印度军方的观点。

本次改革也遭到了印度军方强硬派的质疑和反对。印度军事行动局前任局长Vinod Bhatia[1]指出“边界和海岸线问题很敏感，去年，我们看到了卫星影像专家如何通过自己的专业理解对边境实际控制线（LAC）进行绘制，这可能会产生一些问题。政府有必要采取一些制衡措施，确保边界不被私人企业错误绘制”。

（四）相关企业

印度企业尤其是中小微企业对此次改革非常振奋，企业认为过去印度严格的管理政策在限制了国内产业发展的同时并没有很好的限制国外企业在印度的发展，导致了国内企业错失了良机，输给了谷歌等一些大企业。Esri印度总裁表示“新政策将使地理信息共享、协作和轻松访问成为可能，将为农业、采矿、水利等严重依赖地理空间基础设施的部门带来巨大机会”。在《指南》发布的同时，印度本土地理信息企业MapMyIndia也宣布联手印度空间研究组织，开发本国独立自主的地图平台和相关地理信息服务，以摆脱国内对谷歌地图等平台的长期依赖。

印度本次在测绘地理信息领域的改革力度和高度前所未有，很大原因是印度总理莫迪认识到了印度过去所采取的管理政策对本土企业和政府部门发展的掣肘。正如印度地图公司MapMyIndia所说，在2004年公司就拥有比谷歌地图更好的本土数据资源和技术，但是由于国家政策限制，这些数据资源无法很好被当地所利用，反而谷歌等一些境外企业的数据能够通过各种方式被利用。在印度大力开展“自力更生”运动的时代背景下，测绘地理信息的自主可控也成为了政府高层关注的重点领域。毕竟，印度曾经在测绘地理信息自主可控方面受过严重教训。1999年印巴卡吉尔冲突最严重的时候，美国为控制战争局势，拒绝将全球定位系统GPS数据提供给印度军方，使得印度军队瞬间“失明”，极大限制了印度军队的进一步行动。自此之后，印度开始研发配合GPS的区域卫星导航增强系统。此次改革的目标也是培育印度自主可控的测绘地理信息行业，为支撑印度各项国家战略做好准备。

印度很快还将配合此次改革在“负面清单”中规定对地理信息数据的获取和使用进行监管的区域。虽然印度科技部长一直强调“负面清单”不会太长，并且将结合各方需求尽快制定出台。但是印度军方对待本次放开测绘地理信息限制、取消相应行政许可的改革，仍将会成为较大的阻碍。毕竟长期以来，印度政府与军方的关系十分微妙，既有着印度宪法规定的“明规则”，在执行层面上也存在着军政不一的“潜规则”。未来该项改革制度的全面落地，需要持续关注政府和军队部门在地理信息安全、边境测绘等热点问题上的持续博弈。

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