发展研究 | 推进自然资源系统资源共享及跨部门业务协同

各部门承担任务存在相对独立性，尽管有部际工作协调机制，但由于在业务体系上没有建立部门间横向联系，各项任务在实施过程中普遍存在各自为战、交叉重叠和效率低下的问题。

比较突出的是近年来完成的与地理位置有关的资源调查类工作。据不完全统计，2013年至今，各类与位置有关的调查工作包括：第一次全国地理国情普查、农村土地承包经营权确权登记（耕地调查）、第三次全国农业普查、第九次全国森林资源清查、全国草地资源清查、第二次全国污染源普查、第三次全国水资源调查评价、第二次全国地名普查、第三次全国国土调查等。

这些调查工作在内容上有很大重叠，由于采用的技术手段不同，行业标准不一，成果存在大量矛盾，使得“山水林田湖草”等资源数量及空间分布情况既存在“数出多门，相互矛盾”的问题；又存在“家底不清、现状不明、界线不准、底线不定”的问题。

同样，在地理信息系统开发应用、航空航天遥感影像获取和处理、卫星导航定位基准站建设方面也存在大量重复建设、重复投入问题。各项工程成果只重视垂直向上负责，没考虑横向协调矛盾和数据共享。

生态文明建设的目的是保护好现存的自然资源、逐步修复遭到破坏的生态环境，对资源开发利用进行科学规划和有效监管。

因此，精确测定自然地表形态，即“查清现状”；调查自然资源存量及空间分布情况，即“摸清家底”；监测各类自然资源变化，即“管好家产”是生态文明建设的基础工作，也是贯穿各项任务的主线，不解决好各部门对相关资源调查、管理、监督和治理的数据一致性和任务协同性问题，生态文明建设的“基础”就会不牢，难以形成科学、高效的管理和监督体系。

 测绘部门在“测绘地形地貌、清查资源家底、监测地表变化、划定空间界线、统一规划底图、搭建公共平台”方面具有得天独厚的专业优势；在空间基准建设、地理空间数据生产、开展地理信息公共服务等方面积累了丰富的经验和成果资源。

充分发挥测绘工作的技术支撑和数据保障作用，以地理信息为载体建立跨部门业务运行系统，可以有效解决公共资源的重叠交叉、相互矛盾、重复建设和效率低下的问题。

因此建议，充分发挥测绘地理信息工作的优势，自然资源部门率先开放并整合相关部门数据资源、统一数据标准、集约公共服务设施、打造自然资源与地理空间大数据中心，建立跨部门业务平台，具体包括：

（一）统一空间基准

各部门与地理位置有关的数据都采用国家法定的2000坐标系和1985国家高程基准；在北斗应用和卫星导航产业发展方面，统一使用卫星导航定位连续运行参考站（CORS），杜绝重复建设，各省CORS加快联网，形成全国范围服务能力。

（二）统一基底数据

     
基础测绘数据。国家和省、市测绘地理信息部门提供的标准化基础测绘地理信息产品，包括国家1:5万、省级1:1万和市级1:500、1:1000、1:2000基础地理信息数据。

内容包含地形、境界、地名、交通、水系、居民地等地形图要素，产品形式有数字线划地图、正射影像图、数字高程模型和城市实景三维等，是空间规划、决策指挥、防灾减灾、应急救援，以及涉及地理信息的各类应用系统的基础性数据。

控制性界线数据。目前逐步出台的各类界线有：生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田、国家公园、自然保护区、自然公园（森林公园、地质公园、湿地公园）、饮用水水源地保护区、水产种质资源保护区、河湖管理范围等。这些界线具有限制性和控制性，是各类规划、保护和开发建设的“底线”和“红线”。空间规划完成后，形成的规划“一张图”将成为更详细的控制性界线。

地表覆盖数据。各类资源调查数据，其中包括目前正在进行的第三次全国国土调查，以及近年来完成的农村土地承包经营权确权登记、第二次全国污染源普查、第三次全国水资源调查评价、第二次全国地名普查等数据。这类数据都与位置有关，划定了各类资源的空间位置、分布、边界、数量、名称等，由各专业部门所掌握。

长期以来，因各部门只侧重自己所管理的资源类型，调查方法和数据标准不一致，造成各类成果有重复冗余或相互矛盾等问题。应在统一的空间基准下，以基础地理信息数据为参照，协调处理因部门技术方法和标准差异而形成的界线矛盾，最大限度的开放共享。

（三）统一遥感监测

我国卫星遥感应用进入全面普及阶段，特别是最近十年，随着国产卫星遥感技术的大幅度提高，各行业、各地区越来越重视卫星遥感的应用。但由于长期的部门保护思想，以及对卫星遥感技术的了解程度不一，部门各自为战、条块分割、重复建设现象越来越严重，主要表现在：

同类卫星多渠道发射并各成体系，重复建设且形成不了整体对地观测能力；以部门为界划分“卫星系列”，甚至以省、市、县、大学冠名发射卫星成为时髦，只强调各自应用的“特殊性”，回避在获取、接收、处理和应用方面大量的“共性”；热衷建立数据分发和应用“中心”，与以“大数据”“云计算”“互联网+”等为代表的现代信息技术发展趋势相悖，与数据共享时代理念相左；在产业推广方面，建立大量“产业园区”，不切实际。

卫星遥感仅仅是遥感数据获取的重要渠道之一，以光学卫星为例，目前国产卫星也只能解决低于0.5米分辨率的数据源问题。高分辨率遥感的主要获取手段仍然是航空遥感，包括新兴的无人机遥感。

另外，对各种遥感影像处理、变化信息采集、公共产品制作等需要经验丰富的技术人员、专业处理设备和软件，还需要大量的实地调查与采样，应由专业生产队伍统一处理，而不是建立各级数据应用（分发）中心。

测绘部门有遥感数据处理最专业的队伍，围绕多源遥感数据，在数据获取、野外控制、野外调查、影像处理、数据采集、变化提取、数据分析、产品制作、分发服务等环节建立了系统完备的生产和服务体系，拥有先进完整的生产工艺流程、严格的质量控制方法和标准化的产品。可以为资源变化、空间规划实施、各类界线监测等提供统一的遥感监测成果。

（四）统一自然资源公共服务平台

地理信息除了自身价值外，还具有其他信息载体功能，建立公共服务平台，利用地理信息系统的功能，实现对自然资源公共数据的集成、管理和操作，统一数据标准、数据格式和数据接口，确保其他业务系统可以调用平台提供的数据资源服务。

平台可依托现有的国家地理信息公共服务平台（天地图）基本构架，结合自然资源信息化建设工作，建成部门联动、开放共享、安全可靠的综合服务系统。可在四个维度发挥作用：纵向贯通国家（部）、省、市县三级；横向连接生态文明建设各承担部门；对内支撑自然资源“两统一”职责履行；对外开放信息资源，提供公共服务。

各部门围绕所承担的生态文明建设任务，以公共服务平台提供的数据资源为基础，建立各自的专题业务系统，专注解决特色业务所需要的数据和系统功能问题，公共资源不再重复建设。通过平台连接各业务系统，构建跨部门业务协作机制，进而形成新的工作方法、工作流程和工作标准。

发挥地理信息的基础性、公共性、载体性功能，在统一空间基准、统一基底数据、统一遥感监测、统一公共平台的基础上，利用互联网、云计算等技术手段，建立既相对独立又相互关联的跨部门业务运行系统和工作协作机制，高效支撑生态文明建设相关部门承担的任务实施，从根本上解决各部门因基础调查数据和监测数据各自为政、相互矛盾带来的效率低下、重复投入问题，进而形成以生态文明建设为主线全新的工作机制，不仅有利于推动生态文明制度体系改革，也是全面提升治理能力和治理体系现代化的具体实践。