发展研究 | 为构建新发展格局提供有效的测绘地理信息支撑——测绘地理信息智库委员咨询建议之三

（一）主动融入新发展格局。

在促进畅通国内大循环方面，要紧紧抓住测绘地理信息供给侧结构性改革这条主线，并注重需求侧管理，立足经济社会信息化、数字经济发展和大数据、人工智能、互联网、物联网、车联网等新技术发展对测绘地理信息新需求这个基点，全力抓好新型基础测绘实施，开发满足经济社会信息化需求的新型基础测绘产品和新的服务方式，做好测绘地理信息的转型升级工作。鉴于目前业内对新型基础测绘认识和理解上的差异，在进一步试点的基础上，要对“新型基础测绘”展开一次深入广泛的调研和全面讨论，尽快明确新型基础测绘的定义、产品形式、适用范围和服务方式，做好顶层设计工作。要筹划和分步组织实施实景三维中国、自然资源资产清查、自然资源信息数据清洗整合集成、自然生态质量调查评价等全国性重大项目，扩大测绘地理信息内需。要跳出测绘地理信息看测绘地理信息，做好跨界融合工作，向应用端发力，加快培育测绘地理信息新型消费，促进形成“测绘地理信息+”国内市场，提高国内测绘地理信息循环水平。

在促进畅通国内国际双循环方面，要紧紧抓住北斗卫星全球组网，资源三号卫星全球覆盖，联合国全球地理信息知识与创新中心落户中国德清等有利契机，统筹做好北斗卫星全球地基和空基增强系统建设，全球卫星对地观测资源获取能力提升和应用拓展，测绘地理信息服务联合国2030可持续发展议程，服务保障“一带一路”对外合作项目等重点工作，加大测绘地理信息国际交流合作，实施测绘地理信息更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，引导地理信息企业走出去，积极参与国际市场竞争，利用好测绘地理信息国际国内两个市场两种资源。

（二）强化中央地方测绘地理信息工作统筹协同。

一是强化时空基准建设维护服务协同。统筹推进大地基准、高程基准的并置维护，利用最新重力测量技术推进重力基准的精化与均衡化建设，在经济社会发展水平较高的中东部省份（城镇空间、农业空间区域）构建精度优于2cm的似大地精化水准面，在西部省份（生态管控区域）构建精度优于5cm的似大地精化水准面，满足港珠澳大湾区、长三角一体化、京津冀、长江经济带、“一带一路”建设等国家战略的实施；服务海洋强国战略，适时筹划实施国家海岛（礁）二期测绘工程，统筹海洋、水利、测绘部门深度基准资源，开展重点海域海岛高程基准传递工作，统一构建陆海一体的垂直基准体系；统一建设和维护全国覆盖、无缝漫游、权威高效的时空基准服务系统。二是强化地理信息资源获取更新协同。已有适宜中、大比例尺地理信息资源的地区，中央和地方可以采用联动更新的模式开展地理信息资源建设。已经建立省市县航空摄影影像获取统筹机制的地区，中央在该地区开展基础航空影像获取时可与这些省、自治区、直辖市实行计划协同，也可以委托开展航空影像获取工作，避免重复航摄。

（三）加强行业现代化治理。

中央实施“放管服”改革，其目的是要通过降低市场准入门槛，增强市场活力，同时通过加强市场有效监管和服务，维护市场秩序，避免出现行业垄断、恶意压价、无序竞争，促进经济健康发展。测绘地理信息工作涉及国家和社会公共（质量）安全，对测绘地理信息工作采取严谨、严格的管理是必要的。因此，必须加强测绘地理信息行业和市场的现代化治理。在新的情况和条件下，需要加快测绘地理信息资质资格管理体系的重建工作，加强对测绘地理信息市场和资质单位的事后监管工作，建立起严格、完善的监管机制和市场淘汰机制。要加强测绘质量监管体制机制的研究，探索建立分层分级的测绘地理信息和自然资源质量管理体系，重点做好质量检验、监督技术支撑体系研究和建设，积极拓展测绘地理信息和自然资源领域的质量检验和监督职能，指导省级测绘地理信息和自然资源质量检验机构做好机构设置和资质认定工作。加强测绘地理信息法律法规在新发展阶段的适应性和相互匹配性研究，加快法律法规的修订、废除、调整和制定工作。

（一）积极研究破解测绘地理信息成果保密与推广应用之间的矛盾。

测绘地理信息成果数据保密安全与社会化应用一直以来是一对矛盾，破解这对矛盾，是测绘地理信息成果数据社会化应用和地理信息产业发展的重要保障。在新的发展阶段可以将测绘地理信息相关工作按专业不同进一步细分保密等级，取消或降低部分地理信息产品的保密要求或密级，如航空、航天影像产品，全景影像，因为这类产品国外公司都能获取，保密价值不大。保密地理信息限定在高精度定位产品和成果数据以及与其相关的属性，如重要的社会、政治、经济、国防、军事、安全、民生等信息。当前要抓紧研究破解实景三维、高精度导航定位地图等地理信息新产品应用与国家安全之间的矛盾，以促进地理信息新产品、新服务的社会化应用和地理信息产业健康发展。

 （二）加大对国产测绘地理信息软硬件装备自主创新企业的扶持力度。

在不违反市场公平竞争原则的前提下，要从国家层面推动测绘地理信息软硬件装备企业深度融入国家重大科技项目攻关、工业制造等领域创新发展的大局之中，从加强政府采购、科技项目支持、成果转化激励、行业标准研制、知识产权保护、地理信息安全防护等方面，给予国产测绘地理信息软硬件装备自主创新企业更多的支持。重点支持国产测绘地理信息软件装备企业参与国家重大科技攻关项目，做好国产化软件装备采购的舆论政策引导，以及国产化三维GIS、激光雷达、北斗、三维激光、GNSS接收机等方面软件装备的推广使用工作。

       
（三）尽快启动国产软件卡脖子技术的攻关和前期研究。

目前，我国测绘地理信息软件装备对国外依存度较高的问题，主要原因还是我国工业制造、软件工程等整体水平与西方发达国家相比还处于相对落后。因此，应从战略层面深入审视开源技术发展的背后逻辑及其带来的深远影响，高度重视测绘地理信息领域基础理论研究，加强与计算机、网络、人工智能、大数据等领域基础理论的融合创新研究，将该项工作当作“百年工程”加以持续推进。全面、系统梳理我国测绘地理信息软件装备受制于国外，尤其是美国的详细清单，查找差距，明确攻关任务和目标。

测绘地理信息全面融入自然资源管理整体业务，要围绕“两支撑、一提升”这个根本定位，在“强基础、提能力、重服务”上下功夫。“整体智治”要实现态势全面感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同等，都离不开地理空间信息及其技术的支撑。目前自然资源和规划管理部门掌握了基础地理信息、规划信息、不动产信息以及土地、矿产、林草、水、湿地、海洋等测绘地理信息和自然资源信息数据，但这些丰富的信息数据资源目前大部分还是散乱、割裂的，迫切需要将这些标准不统一、散乱的数据资源通过清洗、整理、融合集成起来。政府数字化转型，打造“整体智治”的现代政府，要以空间治理作为着力点，来提升政府治理体系和治理能力的现代化。测绘地理信息在其中必须发挥应用的作用。

（一）加快基础测绘转型升级。

要加强新型基础测绘研究和建设步伐。要按照经济社会发展和自然资源管理，以及信息化需要，重新设计基础测绘标准、采集更新方式、产品形式和服务模式。要充分利用影像自动识别、业务协同等方式进行分要素增量动态更新。比如，现在自然资源和规划管理部门对一宗地从规划、供地、建设全流程的所有相关信息都是掌握的，所以完全可以通过业务协同，信息共享从“漫灌式”更新向“精准化”更新转变，充分利用竣工等数据，实现数据增量动态更新，避免重复测绘。

（二）抓紧启动实景三维中国建设。

网格化精细管理、城乡规划设计、市政建设、城市管理、综合治理、应急保障等方面，已对地理信息应用服务从二维向三维甚至四维跨越提出了迫切要求。统筹考虑自然资源三维立体空间分布结构，集成整合地下空间、地表基质、地表覆盖、海域海岛等各类自然资源数据，构建地上地下、陆海相连、全覆盖的三维立体自然资源“一张图”，全面真实反映自然资源空间分布、数量、质量、权属、资产类别、资产价值、开发利用状况等信息，已经成为自然资源现代化管理的必需。目前要尽快解决统一的三维数据标准缺失、成熟的软件平台缺乏、应用中的保密问题三大瓶颈，抓紧制定实景三维中国建设方案，争取国务院办公厅发文，明确国家、省、市、县任务分工，全国统一实施，推动实景三维中国项目尽快落地。

（三）增强测绘地理信息服务自然资源管理的深度。

通过对自然资源实施高频次卫星遥感监测，促进多分辨率遥感数据综合应用，构建“卫星巡查、无人机详查、地面核查”的立体化全覆盖监测模式。利用影像自动识别、数据自动化处理等技术，开发生产地形特征类、植被覆盖类、生态环境类等系列自然资源定制化深加工产品，直接用于自然资源调查监测和评价、自然资源资产价值评估、生态价值评估、国土空间开发适宜性评价、自然资源监察执法、自然资源资产审计等自然资源管理工作中。构建自然资源综合分析评价体系，对土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等各类自然资源，分层设计分析评价指标，满足各项自然资源管理业务的需求。在完成全民所有自然资源资产清查工作的基础上，可以将测绘地理信息技术运用到全民所有自然资源资产考核评价、自然资源保护利用规划编制、自然资源资产所有权委托代理机制建立等自然资源所有者权益管理工作中。运用测绘地理信息技术在国家季度和年度卫片执法的基础上，加密卫片执法监测周期，结合互联网+技术开展在线巡查和实地核查，对违法行为实现智能化远程发现、核查、判定，做到及时发现、及时制止违法用地。研究提升“山水林田湖草”全生命周期的持续监测和预警能力，做好重要生态系统保护修复、生态安全屏障、“三线”划定、天然林保护、耕地保护等工作的技术支撑和保障服务。

（四）充分发挥地理信息的桥梁纽带作用。

通过新型基础测绘建设，改造原有基础地理信息的数据结构、采集方式、表达形式，使其成为粘连各类自然资源信息数据可统计、可分析的空间载体，利用空间位置和空间知识图谱技术建立自然资源各业务数据之间的关联关系，提升数据质量，实现可统计可分析。构建数据全生命周期，实现多源、多类型、多尺度数据的关联分析、交叉分析和血缘分析，实现决策支持、科学管理，支持调、规、批、供、用、补、查、登业务链条的融合，夯实地理信息在自然资源数据中的基础，为自然资源业务应用以及为公众服务提供切实有用的数据支撑。

（五）加大基础测绘与自然资源调查项目的统筹力度。

自然资源管理工作中的自然资源调查监测、土地变更调查、地籍测绘、规划测绘等项目与基础测绘项目存在很大的重叠。现在测绘地理信息管理职能已经全部归并到自然资源和规划管理部门，应该说完全可以做好自然资源调查监测项目与基础测绘项目的统筹工作。在新型基础测绘体系建设中，基础测绘产品设计要充分考虑自然资源管理业务工作的需求，项目统筹首先要从统一基础测绘和自然资源调查监测技术标准着手，然后才能项目统筹、统一组织实施和信息共享。做好基础测绘与自然资源调查监测项目的统筹对促进自然资源管理信息化、现代化和管理效率，对促进全社会信息资源共享，对节约财政资金、避免重复测绘都有着十分重大的意义。

（一）加强技术创新融合和产业跨界革新。

技术创新融合是产业跨界革新的前提，测绘地理信息从模拟测绘到数字化测绘再到信息化测绘的转变，都是由技术创新推动的，每一次测绘方式的转变都推动了测绘地理信息事业和地理信息产业的发展。因此，要把技术创新融合放到推动地理信息产业高质量发展十分重要的位置。随着测绘地理信息技术与人工智能、大数据、互联网、物联网、车联网等高新技术的交叉融合，测绘地理信息正在从数字化、信息化向智能化方向发展。在这个关键时期，必须高度重视技术创新融合工作。中国虽然是测绘地理信息应用大国，但还不是强国，主要表现在原创性的地理信息技术缺乏。虽然现在到中国高校来留学的学测绘地理信息专业的留学生不少，但这些留学生大都来自非洲和巴基斯坦等欠发达国家，来自欧美发达国家的留学生很少。在技术创新融合方面，国家有关部门要将测绘地理信息关键技术、“卡脖子”技术列入国家重大科技攻关项目计划中，组织高校、科研机构、高新技术企业，重点解决基础研究、关键核心技术、共性技术，掌握测绘地理信息科技创新主动权，夯实地理信息产业高质量发展的基础。要努力打造良好的科技创新生态环境，破除制约科技人员创新活力的体制机制障碍。测绘地理信息企业和相关高校、科研机构要围绕测绘地理信息深度应用和跨界融合以及产业革新，做好技术创新融合工作。要高度重视人才引进和培养工作，加强科技人才队伍建设。要坚持政、产、学、研、金务实结合，有条件的测绘地理信息企事业单位要与相关高校、科研机构开展深度合作，采取企业出题，联合攻关，开发出一批社会急需、经济效益高、具有市场推广价值的测绘地理信息新产品、新服务和新的商业模式。技术创新融合成效要以经济社会效益和推动产业跨界革新为衡量标准，高校、科研机构的科研成果要以推广应用所产生的经济社会效益为评价标准，激励科研人员做好科研成果的中试和产业化工作。要引导和鼓励地理信息企业和IT企业、物流企业、车联网企业，以及其他相关企业做好双向跨界融合工作，实现产业跨界革新，推动我国地理信息产业高质量发展。

（二）向应用端发力，走出地理信息+的新路子。

地理信息产业健康发展的希望和前景在于地理信息及其技术的深度应用，产业跨界融合革新的目的也在于深度应用。世界上的万事万物都可以用时间空间来描述，政府数字化转型和现代化治理，建设城市大脑和发展数字经济，自然资源管理和生态环境保护，国防军事和科学研究，以及百姓生活等方方面面都离不开地理信息及其技术的支持和服务。在地理信息产业中测绘地理信息本身体量不大，但测绘地理信息及其技术的应用，特别是跨界融合革新后，其产业发展有着无限的发展空间，它是一个大产业，是一个朝阳产业。所以，一定要跳出测绘地理信息看测绘地理信息，发展地理信息产业。要突破传统的测绘观念，走出测绘地理信息狭小的天地，走“地理信息+”的跨界融合革新发展之路，开创地理信息事业发展的新天地。测绘地理信息企事业单位一定要深入分析经济社会发展各行各业、社会各个方面对测绘地理信息的应用需求，细分地理信息应用整个产业链，选择最适合自己发展，自己最具优势的某个环节、某项服务做优、做精、做大、做强。当前国家正在实施“新基建”战略，空间信息基础设施是国家“新基建”战略的重要组成部分，测绘地理信息主管部门要积极做好筹划和相关项目的组织实施工作，为我国地理信息产业健康发展打下更加扎实的基础。