发展研究 | 满足自然资源管理需求 全方位加强测绘工作——测绘地理信息智库委员咨询建议之六

 作为一个海洋大国，自2011年以来，我国海洋经济保持较快增长，优于同期经济增长水平。一方面，国家层面要求促进传统海洋产业的升级改造、建设重大涉海基础设施、提升海洋服务业、建立海洋经济发展示范区、建设海上丝绸之路等，上述目标的完成，需要做好海洋物理、生物、地质、化学及地球物理调查，离不开海洋测绘技术的保障。另一方面，机构改革后，自然资源部管理范围由陆地延伸到海洋，为更好地推进“两统一”职责的落实，需加强海洋测绘工作，强化海洋地理信息数据支撑。此外，我国海上重要战略通道通航保障、深海安全、蓝色国土防御、海上生命线保障、海洋环境安全保障、海洋维权监视、水下潜器航行、海洋灾害监测和预报等都迫切需要海洋测绘提供实时海洋基础地理信息数据支撑。

随着自然资源部的成立，海洋测绘力量得到整合发展，作业与管理更加科学规范，作业方式逐步向自动化方式转变，作业区域正从近海走向深海、远海，海洋测绘基础设施建设由陆及海、走向全球，标准规范正与国际接轨，“数字海洋”基础框架已构建。同时，我国海洋测绘技术体系也发生历史性变革，从数字化生产逐步向构建以海洋测绘大数据为支撑的智能化生产体系发展，实现海洋测绘数据的标准化处理、无缝存储、快速更新和高效管理。“透明海洋”“智慧海洋”“全球化视野”等新概念与理念不断涌现，现代海洋测绘的服务保障方式逐步由单一、静态、被动的生产保障型向多品种、动态、实时的服务保障型过渡，保障范围由单一的海上航行安全服务拓展到自然资源、海洋经济、生态环保、防灾减灾、维护海洋权益等各个领域。海洋卫星传感器技术和功能不断加强，未来海洋卫星的观测精度与时空分辨率逐步提高，海洋要素的遥感定量反演技术能力进一步增强，新型遥感载荷和技术不断创新。

经过长期发展，我国海洋测绘取得了丰硕的成果，但在新时期、新形势下，还存在着诸多不足，例如在基于新技术、新工艺、新数据源的基础地理信息更新、应用等标准的建设上相对薄弱；各涉海行业标准研究制订相对独立，使得标准间存在不统一、数据格式不规范等问题，给各部门、不同单位的数据共享也造成了不便；海洋数据处理和系统建设方面，落后于陆地测绘数据的开发应用，与海洋技术相对发达国家存在差距；主要的海洋测绘设备和软件研发水平并不高，高端仪器设备还主要依赖进口，影响我国海洋测绘技术发展和信息安全；从事海洋测绘教育的大专院校不多。

 针对上述不足，需要以“立足近海、聚焦深海、拓展远海”的发展思路，坚持陆海统筹，加强海洋测绘，采用现代测绘地理信息技术，摸清我国管辖海域家底，全面准确掌握海洋基础地理信息，推进海洋地理信息建设工作，构建“智慧海洋” “透明海洋”，为拓展蓝色经济空间、发展海洋经济、科学开发海洋资源、保护海洋生态环境及维护我国海洋权益，提供基础性地理信息保障，为加快建设海洋强国提供有力支撑。为此，提出如下建议：

一是以服务国家战略需求和自然资源“两统一”职能为重点，从健全管理体制、加强军地协作、抓好海洋基础测绘组织规划、形成自然资源主管部门统筹协调，各部门“各司其职、各负其责、密切协作”的海洋测绘工作格局。

二是持续推进全国海岸带测绘工作，做好关键技术研究及数据动态更新工作，保障实现陆海统筹管理。

三是加快筹划全球海洋测绘工作，逐步建成较为完善的全球海洋地理信息资源体系，服务建设海洋强国战略。

四是推动海洋自然资源专项调查、监测和评价，为新体制下的自然资源管理提供辅助决策支撑。

五是增强海洋数据获取与信息提供能力，完善海洋信息共享机制，建设现代化的海洋信息平台产品及应用服务体系。

六是建立空天地多尺度陆海统筹监测预警体系，为防灾减灾提供技术支撑。

七是完善海洋测绘标准规范体系，确保自然资源标准体系协调适用，满足自然资源统一管理的新要求。

八是着力海洋测绘人才培养、尖端装备研发、关键技术攻关等，加强科技成果推广应用，提升海洋测绘科技综合实力。

随着城市城镇化进程加速、人口资源环境压力增长，地下空间资源开发利用已成为扩充城市空间容量、调节城市土地利用强度分布、有序化配置城市空间资源的重要手段，是确保城市可持续发展、解决和缓解城市发展与土地资源矛盾的重要途径之一。城市地下空间开发利用已成为当今世界城市发展的趋势，并成为衡量城市现代化的重要标志之一。因此，地下空间作为一种新型自然资源，在目前正在开展的国土空间规划编制，以及下一步自然资源部履行“两统一”职责过程中，都必须同步考虑加强对地下空间自然资源的统筹规划和管理。

目前，我国地下空间资源开发利用存在以下不足。

一是基本情况掌握不足。目前，我国大部分城市对地下空间资源基本现状掌握不足，缺乏精准的地下空间基础信息作为支撑。城市规划管理部门通过实施规划许可管理，对近期城市地下空间开发建设情况有所了解，但对早期建设的地下空间情况缺乏掌握。此外，数据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致等问题，也导致一些地方尝试开展的地下空间调查进展不顺、深度不够，严重影响了地下空间自然资源一张图的建设与管理。

二是权属不清晰，产权不明确。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权人的权利。”目前，由于我国对地下空间使用权的含义、范围尚没有统一规定，对土地地下空间使用权及地下空间不动产权登记没有明晰的规范规章支撑，导致地下空间权属不清晰、产权不明确，给地下空间科学合理开发利用和可持续发展地下空间权益保护等留下了滋生矛盾的空间，同时对未来城市发展带来了一定的障碍。

三是缺乏配套的地下空间调查和数据更新机制。随着地下空间开发利用规模的不断扩大，相应数据信息量逐渐增加，数据变化的频率越来越高。目前国内大多数城市没有建立配套的地下空间调查和数据更新机制，导致基础数据现势性严重滞后于管理需求。没有一套精准、现势性强的地下空间基础数据支撑，将会严重影响空间规划管理工作的科学性、合理性与高效性。

为此，提出如下建议。

一是尽快启动开展地下空间普查与信息化建设工作。建议尽快在全国范围内推动开展地下空间普查工作，对地下空间设施进行全面普查，彻底摸清地下空间“家底”，为实现国土空间统一规划和管理提供重要保障。同时建立地下空间数据库，开发地上、地下空间一体化的信息管理系统平台，建立地下空间变化监测和数据资源动态更新机制，依托地下空间大数据进行分析融合利用，服务于自然资源管理工作，助推经济社会高质量发展。

二是尽快推动地下空间立法及标准规范建设工作。建议针对地下空间规划、管理、确权登记等工作，尽快推动相关立法及标准规范建设工作，为涉及地下空间自然资源管理各项工作的开展提供法规及标准依据。同时，加快开展地下空间不动产确权与登记工作，消除由于产权不明确所带来的各类隐患问题，确保地下空间管理工作在一个健康、有序的环境中高效运转。

三是将地下空间测绘纳入基础测绘体系，作为十四五规划中地下空间自然资源管理工作的重要组成。建议根据目前地下空间开发利用迅猛发展的现状，逐步将地下空间测绘纳入基础测绘体系，扩展基础测绘的空间领域范围和数据内容，进一步丰富完善我国基础测绘体系，同时作为十四五规划中地下空间自然资源管理工作的重要组成，为国民经济发展以及地上地下自然资源协同一体化管理提供全面、完整、准确的基础地理信息公共保障服务。