发展研究 | 在做大做强数字经济背景下优化时空数据治理工作

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文章转载自微信公众号自然资源部测绘发展研究中心，版权归原作者及刊载媒体所有。

本文作者为自然资源部测绘发展研究中心薛超。文章于2022年获得中心“学习贯彻党的十九届六中全会精神”主题征文优秀论文一等奖。

习近平总书记在中央政治局第三十四次集体学习时强调，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。数字经济时代，数据已成为驱动经济发展和技术创新的国家基础性战略资源，政府部门对于数据的战略定位不断提升。尤其是在近期经济下行压力不断加大的背景下，全球债务风险大幅度增加，国家内部和国家之间的不平等急剧上升，随着财政、货币和金融刺激计划的推出，国家和全球层面都将出现新的政策挑战，政府资金缩减的影响较大。如何利用有限资金不断挖掘数据资源的价值，成为了各国政府和一些龙头企业的重要考虑事项。自然资源领域的时空数据有着传统管理数据与大数据交织、内向型管理数据和外向型公共服务数据叠合、数据开放与数据安全责任兼重的特点，蕴藏着海量信息和丰富应用场景优势。应当从促进数字经济发展和利用数据提升自然资源管理和国土空间治理水平两个角度出发全面谋划并推进自然资源时空数据治理工作，发挥数据驱动力改造现有自然资源业务体系，推动自然资源数据成为重要的生产要素。

一、国际时空数据治理发展形势

（一）时空信息获取成为各国经济社会发展的助推力

在世界主要国家的政府治理体系中，围绕自然资源领域时空信息获取已经成为非常重要的一个组成部分并在经济社会发展中发挥着越来越重要的基础性支撑性作用。尤其是在疫情管控、提升政府数据治理、应对气候变化等方面发挥了关键作用。时空信息用户尤其是政府和军事部门对准确、详细、分析全面的时空信息需求不断增长。根据地理信息世界咨询公司（GW Consulting）估算，2021年全球地理信息市场价值已达到3950亿美元，较2020年增长8.2%。预计2021年至2025年，国际地理信息产业产值将以14.61%的复合年增长率增长，到2025年达到6800亿美元。在战略公共政策改革、行业加速战略以及数字孪生和元宇宙创新的驱动下，预计2025年后地理信息产业将以更快的速度增长，到2030年将达到1.44万亿美元。地理信息技术对全球经济的影响目前估计在2.2万亿美元至5.4万亿美元之间，到2025年将扩大至5.4万亿美元至10.2万亿美元[1]。随着传感器融合、元宇宙等新概念与时空信息的相互赋能，时空信息事实上已经成为开展多种类型数据集成和分析的最佳载体和表达方式。在政府、企业纷纷开展数字化转型的大背景下，时空信息已经成为各国公认的重要数据资产被广泛获取、挖掘和共享。世界主要国家纷纷开展空间数据基础设施的建设，例如美国时空信息生产和使用部门组成联邦地理数据委员会对国家空间数据基础设施（NSDI）进行建设，欧洲于2007年启动建立欧洲范围的空间数据基础设施以支持欧洲各项环境政策。谷歌、微软、苹果、Here等公司在自有生态下开展时空信息的获取并将其作为公司掌握垄断性资源配置获得用户依赖的重要环节。OpenstreetMap等众包地理信息数据的数量和质量也不断提升，部分地区的精度和数据鲜活度可以媲美官方权威数据。在这些基础时空信息的获取体系以外，一些国家获取的时空信息也开始呈现出高精度、高投入和高投资回报率。例如美国近年来开展了全国范围内的三维高程模型获取项目——三维高程项目（3DEP），利用不到十年获取全国首个统一的高分辨率三维实景数据。该项目将利用10亿美元的成本带动产生约130亿美元的经济效益。项目实施以来，政府机构和企业对数据采集的投资每年都在增长，共有40多个数据采集企业和相关组织支持该计划。合作伙伴共同出资共同建设一致性强、免费提供、高度准确、详细、可维护和可信的高精度时空信息。

（二）围绕时空信息获取的基础设施加快建设

由于各国对时空信息作为重要国家战略资产的认识不断提升，围绕时空信息获取的天空地传感网以及数据中心、数据平台的建设不断加快。遥感卫星建设方面，当前世界主要国家持续部署高分辨率的光学和雷达卫星，各类卫星协同工作，全天时全天候成像能力进一步增强，遥感影像的获取成本大幅度降低。2020年，全球航天产业共研制发射航天器1277个，其中遥感卫星研制发射146个，占比约11.4%，其中分辨率优于1米的卫星已经超过50颗。当前，美国国家航空航天局、地质调查局、欧洲航空局通过陆地卫星体系和各类情报卫星体系收集了时间跨度30年以上的全球地表覆盖数据、数字高程模型和大量地理信息情报。其中，美国地质调查局的陆地卫星项目和欧盟的哥白尼计划提供的长时序中高分辨率影像已被用于各种灾害模型建立、海洋预测系统以及环境和气候监测。麦克萨、空客防务、Planet、L3哈里斯等企业提供的优于1米高分辨率商业遥感影像、合成孔径雷达和微小卫星星座影像遥感影像在全球影像市场长期占有主导地位。导航定位系统方面，GPS系统现代化进程加快，美国发布《7号太空政策指令》强调GPS及其增强系统更好地为美国国家和国土安全，民用、商业和科学目的服务的定位。GLONASS全球补网推进，在2025年将采用新一代卫星。欧洲Galileo也完成了全球系统建设，具备了全球服务的能力。印度、韩国、澳大利亚和新西兰也在近年分别建设了区域导航增强系统。为构建时空基准和提供时空动态感知提供了支撑。导航定位地面增强系统方面，海克斯康、天宝、Geo++、SapCorda等传统强企凭借在芯片研发、基准站建设等领域的长期积累在全球主要国家和地区建设了HxGN SmartNET、VRS NOW等多个导航定位基准站网，仅海克斯康和Geo++两家公司在全球建立的GNSS基准站网就接近8000个，并在精准农业、建筑施工、商业位置服务等应用领域取得了垄断性优势。时空信息公共服务平台方面，美国、日本为代表的主要国家在法律体系中明确了国家地理信息公共服务平台的法定地位，并进行了地理信息公共服务平台建设取得了较好成效。美国《地理信息数据法案》以法条的形式确定了美国国家地理信息平台的权威性。美国主要以网络化方式提供测绘地理信息公共服务。FGDC作为政府部门间地理空间信息共享的协调机构，牵头实施了“地理空间一站式计划（GOS）”，通过开发建设美国国家地理信息平台（Geoplatform），向公众、政府机构以及合作伙伴提供共享可信的地理信息数据、公共服务以及应用程序等。日本国土地理院通过国土地理院地图提供了日本全国1:25000比例尺地形图、航空影像、火山、湖泊、土地使用、海岸线等专题地图、大地测量控制点、公共测绘成果以及国家和地方部门生产的地理信息数据等丰富的测绘地理信息公共产品。除美国、日本之外，加拿大地球科学局、澳大利亚地球科学局（GA）、法国也分别建立了国家层面的地理信息公共平台，并提供了基础比例尺地形图、航空影像、大地测量控制点等多种公共产品。这些国家未在省级建立公共服务平台，法律体系中也未对公共服务平台建设进行规范。

（三）时空信息获取及治理成为推动数字经济发展的重要力量

数字经济正在改写和重构世界经济版图，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。在此背景下，各国家和地区纷纷发布国家数字战略以推进社会经济发展和政府治理工作。在时空信息领域，政府部门获取、产生的时空信息的高效利用、空间数据基础设施的优化建设、政府与商业部门之间时空数据的流动、共享成为了政府数字治理体系构建中非常重要的环节。各国家纷纷将地理信息作为重要的国家战略资产进行配置，并将地理信息的流动、利用、安全监管作为非常重要的工作方向。近年来，美国、欧盟、日本纷纷发布了关于数据治理的法案和行动计划。其中，美国将地理信息数据治理作为国家数据治理体系中重要一环写入《联邦数据战略》及其相关行动计划。《联邦数据战略》发布的2020和2021年行动计划中都对地理信息数据治理进行了详细、明确的部署，部署层级与对人工智能参与数据治理的部署层级相同，可见美国政府对于地理信息的重视程度。具体来说，2020年行动计划指出，负责地理信息数据协调的美国联邦地理数据委员会（FGDC）需要通过落实《地理信息数据法案（2018年）》来提升部门和公众使用地理信息数据的价值与访问权限，并制定国家空间数据基础设施（NSDI）战略计划，确保联邦和各州地理信息数据能够轻松集成。同时，2020年行动计划明确美国白宫行政管理和预算办公室的高级地理信息官员（SAOGI）将协助确保FGDC官员在相关的数据监督机构中任职，推动地理信息数据赋能联邦各部门。同时，2020年行动计划明确国家地理信息平台（GeoPlatform）必须在保证国家利益和安全不受损害的前提下提供国家地理信息资产数据和相关元数据，并将数据和相关接口接入美国国家数据平台Data.gov。2021年行动计划继承了2020年的思路，提出FGDC要确定与联邦政府首席数据官委员会（CDO Council）的联络员，推动地理信息数据在全国的综合使用。同时明确FGDC还要完成一项关于国家空间基础设施中的地理信息高价值投资领域的分析报告。

二、我国开展时空数据治理的若干建议

（一）用数赋智，提升“以数据为中心”的数据治理意识

机构改革以来，自然资源领域开展了信息化建设工作顶层设计并形成了相对稳定的技术体系和信息基础设施。但必须注意到，自然资源时空数据在不同主体、不同地域间的数字鸿沟仍未有效弥合，数据资源规模庞大但价值潜力还没有充分释放，全系统对于如何真正管好、用活数据没有形成系统性的认知。同时，数据安全成为越来越值得关注的话题。自然资源目前拥有统一调查监测数据、规划权属数据、各类时空数据等蓝海资源。在信息化建设全面铺开、各业务体系逐渐落地的阶段，在全国自然资源领域形成上下一盘棋的数据治理意识并相应谋划数据治理顶层设计非常有必要。

（二）建立实体机构开展数据治理

数据不仅仅是一种狭义的治理对象，更是广义上的一种治理手段与治理工具。开展全周期的数据管理和治理，其背后本质是对数据经过挖掘、转化后形成的各项数据权力的协调平衡，并在此过程中维护数据的各项权利——如财产权和人格权等。美国实践说明，要想监管数据权力并保护数据权利，需要拥有一个集中、强有力的数据领导核心和一支具备数据素养、数据视野、大数据分析能力的数据团队，并赋予其相应的行政职责和财政资金保障。首席数据官、数据治理委员会在政府权力体系中不仅承担着开展数据质量评估、数据分析、数据管理以及系统和数据安全隐私保护的职能，也是未来根据党中央要求开展数据安全监管的重要实体支撑机构。

（三）开展具体工作进行时空数据治理

在顶层设计和实体机构的牵引下，美国各部门针对自然资源数据治理已经开展了多项具体工作，例如建立数据治理委员会和空间数据协调委员会、依照《联邦数据战略成熟度评估指南》评估数据成熟度、梳理数据清单和优先级、通过多种方式改善联邦—州、政府—商业数协同等。国内外龙头企业在数据治理中形成了一些先进做法（如开展数据全流程监管、打造数据中台、建立企业级元数据管理机制等）。自然资源部应当及时对这些具体工作进行技术跟踪研判，在保证数据安全的前提下选取契合自然资源领域数据特点的做法开展前期研究和试点，对自然资源数据及时进行有效治理。

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