刘 伟 陈彦斌：新时代宏观经济治理的发展脉络和鲜明特点

 刘 伟 陈彦斌 

      党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在宏观经济治理领域提出了一系列重大科学判断、政策方针，形成了一系列实践创新成果。2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“宏观经济治理”概念，指出要“完善宏观经济治理体制”“进一步提高宏观经济治理能力”。“十四五”规划和2035年远景目标纲要首次将“完善宏观经济治理”作为“提升政府经济治理能力”的首要内容，这意味着宏观经济治理的重要性显著提升，涵盖的范围将比宏观调控更宽更广。

      习近平总书记对于宏观经济治理有一系列科学论述，是宏观调控理念与思路的全面升级与创新，是对党的十八大以来经济治理实践的集中总结与高度凝练，对于构建高水平社会主义市场经济体制、实现国家治理体系和治理能力现代化具有极为重要的意义。

      改革开放以来，中国宏观调控体系的不断完善，对保持经济高增长发挥了重要作用。然而，2008年国际金融危机之后，国内外经济环境发生了深刻变化，继续沿用以往的调控方式，不仅调控效率上出现了显著的下降，而且还带来产能过剩等较为明显的副作用。在此背景下，宏观调控开始发生调整与变化，并逐步形成了适应新时代发展要求的宏观经济治理思路，这一过程具体可以分为四个阶段。

      第一阶段，基于中国经济发展进入新常态的重要判断，宏观调控理念与思路发生了全面转变。

      2008年国际金融危机之后，中国经济虽然在一系列宏观政策的作用下经历了增速的短暂回升，但之后经济增速又开始持续下行，2012年经济增速跌破8%，2013年经济增速进一步下滑，由此引发了一些宏观调控需要出台刺激政策的呼声与建议。面对复杂局面，2013年7月25日，习近平总书记在中央政治局常委会会议上强调，我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加的阶段，加上世界经济也在深度调整，发展环境十分复杂，要准确认识我国经济发展阶段性特征，实事求是进行改革调整。由此明确了宏观调控不再进行强刺激的政策定位。随后，2014年5月，习近平总书记在河南考察时作出了“新常态”的重要判断，强调要“从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”。2014年中央经济工作会议指出，认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

      基于对“新常态”的准确判断，中国的宏观调控思路发生了重大转变，可以概括为以下几个方面。

      一是不再过度追求高增长，而是对经济增速实施区间管理，增加对经济波动的容忍度。习近平总书记指出：“不是经济发展速度高一点，形势就‘好得很’，也不是经济发展速度下来一点，形势就‘糟得很’。经济发展速度有升有降是正常的，经济不波动不符合经济发展规律。只要波动在合理范围内，就要持平常心，不要大惊小怪，更何况我们具有宏观调控的主动性。”

      二是不再“大水漫灌”，而是更加注重定向调控。通过加大对小微企业和“三农”等薄弱环节和关键领域的支持力度，既有助于提高宏观调控效率，又能协同推进经济结构的调整与优化。

      三是增强前瞻性、针对性和灵活性，适时适度进行预调微调。同时，更加注重引导社会预期，力争以更低的调控成本获取更好的调控效果。

      第二阶段，以深化供给侧结构性改革为主线，形成了宏观经济治理新思路。

      供给侧结构性改革是中国宏观调控重要的创新举措，也是应对经济下行压力的核心调控手段。2015年中央经济工作会议指出，“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求”“稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革”。2016年中央经济工作会议明确将“推进供给侧结构性改革”作为经济工作的主线，并且一直延续至今。

      由此，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，成为宏观调控的新要求，这既突破了传统宏观调控框架的局限，也明确了构建宏观经济治理框架的新方向。习近平总书记强调，“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长”“放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进”。从实践来看，宏观经济治理在供给侧以“三去一降一补”五大任务为核心抓手，与货币政策、财政政策有效协同，保证了中国经济的平稳运行，推动了经济结构的持续优化。

      第三阶段，立足于推动高质量发展的根本要求，健全和完善宏观经济治理体系。

      面对我国社会主要矛盾的变化，党的十九大报告作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大判断。新时代条件下，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，由此经济也随之需要迈向高质量发展阶段。2017年中央经济工作会议强调，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。

      转向高质量发展阶段的宏观经济治理框架，在继续以供给侧结构性改革为主线的基础上，目标体系更加丰富，治理方式更加系统。就目标体系而言，不仅关注经济增长、通胀水平与经济结构，而且更加关注系统性金融风险、民生保障与生态环境质量等多个方面。就治理方式而言则更加系统化，从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡。2018年中央经济工作会议针对较为复杂严峻的经济局面，全方位提出了“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的“六稳”工作。2020年，面对新冠肺炎疫情带来的经济下行压力，中央进一步提出了“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”任务，这都是宏观经济治理方式系统化的突出体现。

      第四阶段，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，宏观经济治理思路全面成型。

      新发展阶段、新发展理念、新发展格局，是对中国经济发展的历史方位、指导原则和路径选择作出的高度系统化概括，是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的，三者之间具有高度的内在统一性，也使得新时代的宏观经济治理思路更加全面且系统化：新发展阶段明确了宏观经济治理的根本任务，要以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的；新发展理念明确了宏观经济治理的指导原则，即加强全局观念，增强问题导向与忧患意识，统筹好发展与安全的关系，形成目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系；新发展格局明确了宏观经济治理的主要发力点，应以推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局为核心抓手，全面践行新发展理念，推动完成新发展阶段的历史使命。

      新时代的宏观经济治理，在把握新发展阶段与贯彻新发展理念过程中与时俱进。相较于以往，具有以下几个方面的主要特点。

      第一，更加突出以国家中长期发展规划作为宏观经济治理的战略导向。传统的宏观调控以短期的经济目标为导向，通常以保证短期内经济增速或通胀水平稳定作为核心目标。新时代的宏观经济治理则把握新发展阶段的特征，“以国家发展规划为战略导向”“增强国家发展规划对公共预算、国土开发、资源配置等政策的宏观引导、统筹协调功能”，不断完善宏观经济治理。党的十九大以来，中央有针对性地对经济发展的中期（“十四五”时期）、长期（到2035年）以及超长期（到2050年）目标进行了合理规划，形成了多层次的目标体系，明确了宏观经济治理的阶段性任务。在国家发展规划的战略导向下，宏观经济治理更好地将经济短期运行与中长期发展有效衔接，更有利于增强经济发展动能并释放经济发展潜力，推动中国经济平稳健康发展。

      第二，以深化供给侧结构性改革为主线，同时注重与需求侧管理相配合。传统宏观调控是以调节总需求为核心，主要运用货币政策和财政政策等总需求管理手段。新时代的宏观经济治理则是供给与需求并重。供给侧结构性改革的主攻方向是提高供给质量，减少无效供给、扩大有效供给，着力提升整个供给体系质量，提高供给结构对需求结构的适应性。需求侧不仅依靠货币政策和财政政策，还要着重加强需求侧管理。对此，2020年中央经济工作会议提出“需求侧管理”，指出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理”。需要强调的是，需求侧管理与西方宏观经济政策理论中的总需求管理是两个截然不同的概念。总需求管理是使用货币政策和财政政策对经济运行进行短期的逆周期调节，进而稳定短期经济波动。需求侧管理更注重通过结构性政策解决中长期经济发展问题，进而培育完整内需体系和构建强大国内市场。需求侧管理的重要性就在于扩大居民消费，提升消费层次，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。

      供给侧结构性改革与需求侧管理紧密结合，可以推动“需求牵引供给、供给创造需求”的动态循环，助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是宏观经济治理的重要举措。在畅通国内大循环方面，供给侧结构性改革能够有效淘汰落后产能，推动产业结构优化升级，实现高质量产品的生产要求，从而满足人民日益增长的美好生活需要。需求侧管理能够改善总需求结构失衡的困境，提升居民消费的规模和质量，从而对供给侧形成牵引作用。因此，需求侧管理和供给侧结构性改革的相互配合能够推动国内国际双循环的形成，即通过深化供给侧结构性改革提高产品供给质量，稳固中国在国际产业链中的竞争力；通过需求侧管理持续释放消费潜力，为国际大循环提供动力，从而促进新发展格局的构建。

      第三，以货币政策和财政政策作为主要手段，构建“区间调控+定向调控+相机调控”的调控方式。中国宏观调控体系除了包含财政政策和货币政策，还包括产业政策和投资政策等其他政策，但在很长时期内，其主次关系未得到明确区分。党的十八大以来，财政政策和货币政策在宏观调控中的主要地位得到进一步强化。“十三五”规划纲要要求，完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系。“十四五”规划和2035年远景目标纲要在论述宏观经济治理部分继续强调，要“以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合”。货币政策和财政政策是短期内调节经济最为有效的手段，强化其主要地位，有助于提高宏观经济治理的整体效率。在调控方式上，要贯彻“区间调控+定向调控+相机调控”的思路，坚持不搞“大水漫灌”。区间调控明确宏观政策什么时候需要有所作为、什么时候需要保持定力，让市场自我调节机制发挥主导作用。定向调控与相机调控则是在宏观政策需要有所作为的情况下，进一步明确货币政策和财政政策“做什么”和“如何做”的问题。“区间调控+定向调控+相机调控”的调控方式，既有助于防止经济的大起大落，也能够进一步提高宏观经济治理的有效性。

      第四，增加跨周期政策设计，弥补逆周期调节的不足。西方宏观政策理论着重强调逆周期调节，面对经济短期内的扩张或放缓，宏观政策要尽快通过紧缩或宽松的操作让产出缺口与通胀缺口恢复至零附近。然而，数十年来的各国宏观调控实践凸显了逆周期调节的局限与不足。首先，为了让产出缺口与通胀缺口迅速回归至零附近，在逆周期调节思路的指导下，宏观政策力度可能会过大，从而导致金融风险加剧等一系列问题。比如，21世纪初美国为应对经济冲击采取了过低的利率水平，为之后2008年国际金融危机的爆发埋下了隐患。其次，宏观政策在短期内对经济进行较大力度与较为频繁的逆周期调节，可能会快速地压缩政策空间，从而降低政策操作的可持续性，也会影响调控效率。因此，2020年7月30日召开的中央政治局会议首次提出，完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。2021年7月30日召开的中央政治局会议再次强调，要做好宏观政策跨周期调节，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性。跨周期调节有利于平衡经济增长、金融风险、经济结构等多个目标之间的关系，既保证宏观政策力度的充足，也能预留足够的政策空间，从而更好地保证经济运行在合理区间之内。

      第五，注重国际宏观经济政策协调，着力促进中国经济在新发展阶段与新发展格局下的内外均衡。在新时代宏观经济治理中，国际宏观经济政策的协调是重要的组成部分。习近平总书记多次强调，要“加强国际宏观经济政策协调”。这既与后国际金融危机时期国际环境发生的深刻变化有关，也与中国经济发展进入新发展阶段、构建新发展格局紧密相连。就国际环境而言，2008年国际金融危机以来，世界经济陷入了低增长泥潭，同时贸易保护主义有所抬头，经济形势复杂多变。新冠肺炎疫情带来的巨大冲击更是使世界经济面临前所未有的衰退风险。在此情况下，国际社会必须摒弃以邻为壑的政策选择，加强国际宏观经济政策协调，协力应对经济与金融等方面的挑战，才能更好地推动世界经济重新恢复良好的增长动力。对“加强国际宏观经济政策协调”的强调，体现了大国的责任与担当，有助于推动人类命运共同体的建设。就中国经济而言，经济发展进入新发展阶段，要着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，经济发展的内外均衡至关重要。因此，宏观经济治理要在坚持以我为主的前提下，加强国际宏观经济政策协调，更好地畅通双循环通道，助力经济高质量发展。

      第六，强化底线思维和风险意识，构建重大风险识别预警机制。机遇与风险并存，是新发展阶段的突出特征；统筹发展与安全，是新发展理念的重要内容。因此，习近平经济思想着重强调底线思维和风险意识，重点防范重大经济风险与系统性金融风险。从国际经验来看，风险爆发不仅会造成一个经济体的剧烈波动，而且还会导致经济长期且深度的衰退。对于发展中经济体而言，更是可能会导致经济追赶步伐中断，陷入“中等收入陷阱”等困境之中。因此，“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，健全重大风险识别预警机制。对重大经济风险提前做出防范，这更有助于完善宏观经济治理。

      第七，重视宏观经济治理数据库与评估评价制度的基础性支撑作用。宏观经济治理是一项复杂的系统性工程，要想达到理想的治理效果，既需要在事前对经济形势进行准确把握，以便进行正确决策，又需要在事后对宏观政策的效果与影响进行全面评估，不断地总结积累经验，以进一步提高宏观经济治理的效率。“十四五”规划和2035年远景目标纲要不仅明确要“加强宏观经济治理数据库等建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力”，而且强调要“健全宏观经济政策评估评价制度”，这是相较于以往宏观调控的重要改进。重视宏观经济治理数据库与评估制度的基础性作用，成为新时代宏观经济治理的一大突出特点。

      总之，立足新发展阶段，坚持新发展理念，构建新发展格局，习近平经济思想引领着新时代宏观经济治理实现了理念与思路的重大创新，为全球宏观经济治理提供了中国智慧和中国方案。

      我们相信，有科学的理论体系和正确的政策方针指引，中国将更好地应对复杂多变的国际环境，更好地巩固国内经济稳中向好的发展势头，向着第二个百年奋斗目标稳步迈进。

（作者单位：中国人民大学）

新媒体编辑：栾笑语