新冠抗疫与国际关系系列（9）：新冠疫情凸显全球卫生安全领导力真空

新冠疫情凸显全球卫生安全领导力真空

上海国际战略问题研究会会员、上研院医学博士、副教授 刘刊

图片来源：央视网

2019年末爆发的新冠肺炎疫情给跨入21世纪第三个十年的人类社会蒙上了一层特殊的色彩，对于大多数生活在二战之后的人们，从来没有如此真切地感受到对自身生存和安全的现实威胁，全球各国人民正在经历一次关乎人类命运的共同挑战。新冠肺炎疫情演变为全球大流行疾病的现实在暴露出全球公共卫生能力脆弱性的同时，也凸显出当前在全球卫生安全领域存在的领导力真空。

过去数十年中，美国基于“确保美国安全的最佳策略是在海外遏制和抗击传染病威胁，从源头上阻止疫情暴发来保护美国人民”这一理念，在全球卫生安全领域发挥了举足轻重的领导作用。通过将全球卫生安全纳入国家外交战略和国家安全战略构建全球行动能力，在国内组建“美国国际发展署”（USAID），联合其他机构开展对外卫生援助。在国际上积极构建美国主导的国际卫生治理体系，服务于美国自身的国家安全利益和经济利益。美国不仅在国家战略层面重视全球卫生安全，也在实践中展示出全球领导者的责任，通过制定一系列卫生发展援助法案和计划，成为全球卫生发展援助方面最大的资金捐助者。然而，2016年上台的特朗普政府表现出截然不同的一面。通过大幅削减卫生安全部门预算，解散奥巴马时期在国家安全委员会内设立的“全球卫生安全和生物防务管理局”等措施，严重削弱了美国应对全球卫生安全威胁的能力。虽然美国各界一直呼吁政府重视全球卫生安全，恢复美国的领导地位。但是，当世界卫生组织宣布新冠疫情为“国际关注的公共卫生紧急事件”之后，美国迅速撤回本国公民，并发布了针对中国的旅行禁令。随着疫情在欧洲的蔓延，美国亦对欧洲多国也实施了旅行限制，令欧洲各国盟友错愕。这些举动表明，特朗普政府并没有发挥全球卫生领导力的意愿，他更在意的是美国自身的现实利益。

视线转向欧洲，面对日益严峻的新冠疫情，欧盟采取了积极的协调行动。强化实时监测和反应能力，在欧盟层面形成统一的应急管理系统，通过欧盟卫生机构为成员国提供专业化指导和技术支持。但是，在欧盟内部，各成员国政府仍然是履行保护本国公民健康责任的主体。欧委会发言人强调，欧盟是由主权国家组成的联盟，欧委会无权对成员国“下达指令”。因此，欧盟的统一协调行动难以最终落实。各成员国根据本国国情和卫生体系实际情况制定的防控策略大相径庭，为维护本国利益甚至出现了扣押其他成员国防疫物资的现象。在全球层面，欧盟更加强调通过与世卫组织为代表的多边卫生机构合作来应对全球卫生威胁，而不是独立承担全球卫生领导责任。当地时间2月25日，欧盟委员会公布了总额达2.32亿欧元的一揽子方案，其中1.14亿欧元用以支持世界卫生组织的全球应对计划。

那么，全球规模最大的卫生多边机构——世卫组织是否能够成为全球卫生安全的领导者？根据《世界卫生组织组织法》，该组织被设定为“国际卫生工作的指导和协调机构”。虽然自建立以来，世卫组织在全球卫生治理中发挥了极为重要的作用，但是其所拥有的资源、工具和能力与发挥全球卫生领导力无法匹配。首先，作为一个拥有196个会员国的国际组织，其依靠会费和捐助的筹资机制使其可支配的资源受到严重限制，业务预算仅相当于美国疾病控制和预防中心预算的三分之一，近年还不断面临资金短缺和预算削减的困境。其次，世卫组织应对全球公共卫生危机最重要的政策工具是《国际卫生条例（2005）》，该条例要求缔约国发展监测和应对突发公共卫生事件的能力，并就此进行合作。然而，条例既没有提供激励措施，也没有分配责任，更不能制裁不合作的国家，使得这一法律工具的执行效力大打折扣。缺乏必要的法律工具和充足的资源，世卫组织显然难以发挥领导作用。

近年来，随着更多行为体的加入和传统治理主体领导意愿的消退，全球卫生治理体系碎片化趋势加剧，各国在应对新冠疫情过程中各自为战的局面进一步反映出全球卫生安全领导力缺失的现实。全球防范工作监测委员会指出，“一个危机四伏的世界需要坚定的政治领导，以防范国家和全球层面的健康威胁。”新冠肺炎疫情终将过去，此次疫情应该成为推动全球卫生治理体系改革的一个重要契机，促使全球各国团结起来，重新审视我们所处的世界，携手建立起有效防范与应对全球性公共卫生风险的机制，切实维护全人类的健康与安全。