房连泉：养老保险全国统筹的理想目标是把基金结余上收，统一进行管理投资丨腾讯新闻原子智库

来源：视觉中国

文/房连泉   编辑/石东

在今年的《政府工作报告》中，明确提出，要稳步实施企业职工基本养老保险的全国统筹。其实在2月22日，人社部就公开表示，要从今年1月开始实施养老保险全国统筹。筹划多年的目标，因何在今年能够实现？养老保险全国统筹还有哪些热点、难点？

在中国社科院世界社保研究中心秘书长、中国社会科学院社会发展战略研究院社会保险研究室主任房连泉看来，养老保险全国统筹一定是一个渐进式的过程，不可能一下实现。中央和地方政府的关系，是实现全国统筹的难点。

以下为正文。

理想目标：从调剂走向统收统支

养老保险全国统筹一直是多年来的目标，我国养老保险统筹层次比较低。最早是从县级统筹到市级，2020年实现了省级统收统支。之后在文件中提出，要实现全国统筹，这是既定的目标，已经提了两年了，原来预期也是从2022年1月开始实施。

所以说，全国统筹是一个既定的，多年来一直想达到的目标。即使现在公布全国统筹开始实施，也是一个渐进式的过程。全国统筹的标准会逐步提高，这意味着全国统一的养老金的政策，包括每个地方的养老金缴费要有统一费率、缴费基数政策要一致，即缴费的工资统计口径一致。此外，每个地方养老金待遇的发放范围、标准和一些待遇项目口径，也要一致。在养老金的经办管理方面，要建立统一的国家的养老保险的数据库，统一的转移接续的数据全国联网。

基金管理的也比较关键。比较理想的目标是实现中央统一收养老金，再统一发养老金。从现在公布的情况来看，是中央调剂的制度，就是从一些结余比较多的地区，调剂一部分养老基金给有缺口的地区使用。而不是国家把钱统一收上来再统一发下去的统一调度。也就是说，目前全国统筹不是统收统支，是调剂式的。

这里面会涉及到一个比较关键的问题，就是中央和地方的关系问题。全国统筹政策里讲到，要理顺中央和地方之间的养老金的事权。比如，财政怎么补贴养老金，中央和地方的责任各有多大等，接下来会陆续出台这方面的机制和政策来完善统筹的政策。

从今年1月份开始，养老金全国统筹，但是沉淀在各个地方的养老金，实际还是由地方在掌控。这是一个全国统筹比较困难的地方，现在全国养老保险基金累计结余有四五万亿左右。主要结余在一些经济条件比较好的省份，比如广东、浙江、江苏、北京等。而基金缺口比较突出主要是东北三省和中西部的一些地区，这些地区人口结构赡养负担比较重一些。有结余的地方，资金主要沉淀在地方，有的是省里面管，个别地区是市里面管。

因为资金的规模比较大，如果由中央调动统一使用会涉及到很多问题，包括地方利益的问题。比如，存放在地方银行里的社保基金，会以存款的形式存在，总之是对经济有利的。如果把钱调走，可能会对地方产生比较大的影响。

其实，现在也没有明确必须把结余上缴，还是由地方委托。原来的地方利率比较低，如果委托全国社保基金理事会进行投资，会有不错的收益。

以后全国统筹的理想目标是国家把基金收支之后的结余统一进行管理投资。现在先把新增的缴费，就是每年统筹之后的，慢慢收上来新增部分的基金结余，陆续由中央来管理，地方还是保持原来的格局。

是不是可以达到统一收支、统一管理？这是一个理想的目标，需要建立在理顺中央和地方关系之后才能实现。

最后实现应该是一个较长的过程，现在还没有提出这方面的具体时间段，十四五内会逐步加快。可以预期的是，在一些全国统一性的政策方面，比如养老金收支、经办管理等，这些比较好做。但是涉及到体制性的问题，比如中央和地方关系的问题，就需要逐步解决。

从2018年开始，我们已经建立了养老基金中央调剂的制度，从各个地方按照一个固定的比例，从3%到现在的4.5%，每个地方都按固定比例抽点，然后按人头发下去。调剂的资金大约有6000多亿元，实现的调剂效果就是净转移2000亿左右。这次全国统筹估计比那个规模还会高一些，像东北三省当前缺口是非常大的，甚至有的省缺口达到600亿-800亿元。

现在的办法是建立一个中央统筹基金，不是按原来调剂基金的办法了。对每个地方核定养老基金收支计划，条件好的地方交给中央统筹基金的会多一些，条件差的个别地方可能不用上交。这样做的效果，比中央调剂基金会更好一些，中央调剂是全国一刀切，每个地方交的比例是一样的，再有一个分配公式返下去。现在更加准确到每个省的具体情况。全国统筹对缺口比较大的省的贡献会非常明显。

从国家层面来说，养老保险全国统筹能够缓解各个地区之间养老基金的不平衡。加大全国统筹力度之后，从财政的压力上来讲，各个地区之间相互平衡一下，调剂的力度更大了，会降低国家财政的压力，也有利于一些地方养老金可持续平衡。这样是全国一盘棋的做法。

从个人角度来说，在个人养老金发放待遇水平方面，对发多少养老金是没有多大影响的，主要是各个地区之间算账的问题，基金之间调拨的问题。个人比较受益的地方体现在就业方面，从一个地方到另外一个地方转移养老保险社保关系的时候，之前需要做社保转移接续的手续。全国统筹之后，国家要逐步建立中央的社保信息数据库，就像我们有一个全国社会保险公共服务平台，从平台上现在可以查询社保缴费的历史，以后平台把各个地方的社保数据库连接起来，提交申请时符合条件就可以在网上办理社保关系的转移接续了，这对完善劳动力市场比较有利。

我们听说过很多种情况、案例，从一个地方到另外一个地方，社保关系转起来非常麻烦，成本比较高，甚至出现一个人在几个地方都参加社保的重复参保。这些情况应该就不会有了。

今年的《政府工作报告》中提到要上调退休人员的基本养老金。每年养老金上调是固定的动作，这也是一个惯例。在国际上都是这样，每年都要上调。只不过国外养老金上调的基本目标，是保障老年的退休金能够保持购买力不变，能够维持一定的消费水平，通常是和物价或者生活成本挂钩的。

我国还没有建立制度化的养老金调整机制，这也是多年来的一个目标，这个机制一般会与一些指数挂钩。从过去的情况来看，每年也总是有不同的幅度，去年是4.5%，前几年有5.5%，还有6%的时候，再往前还有更高的时候。调整比例出现下降暗含着一些指标的变化，比如经济增长的速度、财政收入的情况，或者还有基金保障情况。这几年经济受到一些因素的影响出现增速下降，财政收入也下降了，就会相应调整一下增长的幅度。

去年基本养老金上调幅度是4.5%，但是去年以来中国面临着疫情以来经济恢复增长的情况，今年《政府工作报告》提出来的GDP要实现5.5%左右的增长。在经济下行的压力下，要维持很多基本目标的实现，财政也要减税降费，养老金上调的压力也会比较大。我觉得调整的目标不会高于去年，也就是养老金去年上调的幅度是4.5%，今年也有可能会是4%左右。这需要政府根据实际情况来定这个目标。

长期还是要建立指数化的机制，每年会自动计算出调整的幅度，不用政府每年去制定新的目标。比如，美国就是按生活成本的上涨指数，每年是2%还是1%，主要是和通胀挂钩。我国主要盯着经济增长率，之前甚至还盯着社会平均工资的增长率，有十几年左右达到了10%左右的涨幅。这种做法有点过高了，不可持续。养老金要维持收和支的平衡，要维持一个基本的功能，保持老年人的购买能力，能够抵御通胀，抵御物价的上升、生活成本的上升。

最基本的标准应该是盯着物价。如果政府觉得这个可能涨幅太低了，也有些国家可能会稍微高一点。比如做一个指数的设计，盯着30%的工资增长率，再加上50%的物价增长率。也就是需要权衡各方面的因素。

养老金由财政兜底，无需担心未来领不到

现在很多年轻人有对未来领不到养老金的担心，这是对于国家总体的养老金形势的忧虑。因为现在人口老龄化，还有其他的种种问题，社保出现缺口。实际上不用太担心领不到的问题。因为社保是一个国家的强制型的公共制度安排，现在有些地方即使缺口大，社保基金已经花完了，但是国家财政是进行兜底支付的。

年轻人可能更多担心，人口越来越老龄化，将来社保交的人少了，领的人多了，在收支比较紧张的情况下，领取的钱是不是会调整下降？

大家也应该有一种意识，社保是一个保基本的目标，不会太高。替代率是工资的百分之四五十，这只是国家提供一个基本的保障目标。更多的，或者是比较理想的收入，还要靠企业和个人去做补充保险，或者个人的养老金储蓄，提前要做好这样的规划。

就目前看，交社保还是合适的，交的多或者交的长，都有利于个人养老金的增长，能够多拿养老金。现在的预期寿命提高，身体健康程度越来越好，抵御长寿风险以及抵御通胀风险，领取社保都是一个需要的基本保障。这些基本的保障只能是打底的，还要个人做一些其他方面的规划。

《政府工作报告》中也提到要加大社区养老配套设施的建设力度，社区养老一直是我们提倡的，养老服务这一块有机构养老，主要针对失能程度比较高的。社区、小区里面有一些托老所、养老机构，他们可以负责给老年人提供一些娱乐、护理的上门服务，或者用餐服务，以及其他生活服务、康养等等。

大头是居家养老，老年人在家也可以享受社区养老机构的上门服务。

这是三个养老的层次：机构养老、社区养老和居家养老。国家一直倡导依靠社区和机构，以居家养老为主。有一些地方提出来“9073”或者“9064”，90%在家，6%或4%在机构和社区里。现在提出发展社区养老是有针对性的，因为现在社区养老设施和资源还比较薄弱，有些大城市陆续在社区里面提供一些养老设施，像养老驿站，或者有一些民营的、社会化的机构开始做这方面的业务。

但是总体来看，还是比较单薄，只是提供了简单的场所，老年人去这类地方娱乐一下。比较刚性的需求，比如说有很多老年人出现了失能的情况，这是非常困难的情况，他的家庭照顾不了。大多社区还没有条件去提供生活照护服务或医疗资源服务，差距比较大。

现在国务院提出大力发展社区养老投入，以后一般小区里面都要有养老服务的设施，就近给老年人提供养老服务，不光是简单的之前的用餐或娱乐，也要解决一些实际的问题，像老年人康养问题和实际需求的问题。

一方面，国家要投入一些财力，建设一些普惠型的设施。同时，要给一些政策，让机构、民间能够有盈利、有动力去从事养老服务。

现在北京市要求每一个社区里面都要有一个养老驿站，这是民政部门主导的。对这些机构做的事情，给予一些优惠，比如提供专门的场地、税收优惠、水电优惠等。   但是，总体看业务不是太多。因为老年人消费能力不是那么强，去那儿就是坐一坐。还有一些地方提供了老年餐桌。

总体看，这些地方动力不是太强，不像民办幼儿园、托儿所那样挣钱。提供的服务也非常有限，老年人有行动能力是比较好的，但真正需要的是看护、托老，生病或者不能自理的半失能人员怎么办？ 

如果能形成一种产业，提供产业化服务，就比较好。比如日本，早上把老人接到社区，晚上送回来，在社区不仅有饭吃，还有娱乐、健身等项目。日本有护理保险，保险可以对社区机构给予资金的支持。

只有让社会化的养老机构都有意愿或者能够赚钱，同时又给老年人提供了服务，才能够实现可持续养老服务的发展。

如果能够医养结合起来，大家看病在社区里面就能完成，还能有一些养老病床、养老护理床位，有些人需要康复、康养的，在社区就可以，由国家提供医疗资源条件，有些人就会去做。这方面的需求非常大。

中国农村的老年人比例非常高，现在年轻人都进城打工，原来的家庭也小型化了，不能再由子女来养老了，农村养老的问题就非常突出。

国家应该重视起来。农村条件比城市更差，国家应该加大普惠型的养老院的设施建设，另外还要倡导传统文化——家庭赡养，现在主要也是靠家庭赡养。

《政府工作报告》中提到要鼓励发展农村互助式养老服务。互助式养老类似于社会的互助组织，特别是农村一个村或者镇里临近的老年人们组织在一块，相互照顾。老年人中有些是有劳动能力的，身体条件比较好的，能够照顾失能或者年老的。随着农村条件的改善、农村的发展，向小型城镇化集中发展。如果都集中到小城镇里面去，在小城镇有配套的养老服务设施建设，也会解决一些问题。

再比如说现在有一些条件比较好的地方，在农村开始推护理保险。农民也可以使用护理保险，利用农村乡镇的卫生院，或者村里面的卫生所，也可以实现一些医养结合。发挥这些机构的力量，给老年人提供医养服务。现在医可能多一些，如果以后能够让这些机构承担一些护理、照料功能的话，也需要加大机构和人员的投入。

原子智库·腾讯小满工作室出品 | 第545期

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