西方怎么突然流行搞公投？

全民公投，又称全民公决或公民投票，意指一个国家的全体公民直接就某项重大事务举行投票表决，而不是由代议机关的代表投票决定。

尽管全民公投挂名为“全民”，但事实上它并不是指全体人民，仅仅指那些具有选举权或被选举权的一部分公民，不包括未成年人、精神病人等群体。

因此，全民公投常常和公民投票互换使用。

01 公投，刚开始流行

如果说民粹主义主要是以一种政治运动和思潮的方式冲击代议制民主，那么，全民公投更多是一种政治实践，它在某种意义上是民粹主义盛行的产物，因而也对当代西方政治代表理论及其支撑的代议制民主带来了巨大挑战。

全民公投的历史同民主的历史一样悠久。作为雅典实行直接民主的一种重要方式，古希腊时期的公民大会可谓全民公投的最初原型。哲学家苏格拉底就是被一种类似于“全民公投”的制度——“陶片放逐法”驱逐出境的。

不过，近代以来的全民公投则是发端于13世纪的瑞士。作为“公投之国”，瑞士不仅举行公投的频率高，而且公投涉及的议题十分广泛。早在13世纪末期，瑞士施维茨州就采取了由各州全部成年男性公民决定本州重大事项的做法，并得到其他州的推广。

经过长期的实践，这一制度于1891年正式写入瑞士宪法。有研究者曾评价说，对于瑞士而言，全民公投既“不是正常政治制度外民众挑战现存安排的管道，也不是大众激情与政府对立的平台，而是民众与政府间互动达成共识的常规性渠道”。虽然瑞士被视为近代全民公投的发源地，但是，法国是近代史上第一个在全国范围内实行全民公投的国家，该国在大革命期间曾采用全民投票的方式批准了1793年宪法。

到了20世纪初期，由于以希特勒为代表的一些独裁者采用全民公投的方式将其政权合法化，给这一直接民主的形式带来了负面影响。

因此，在很长一段时间，西方民主国家只有在特殊情况下才偶尔使用全民公投的形式。其中，美国、印度、以色列等少数几个国家从未在全国层面举行过公投，其他国家如法国、澳大利亚等也只是举行过少数几次公投。

21世纪以来，随着欧盟的不断扩大和深化，全民公投开始广泛运用。例如，2004年决定加入欧盟的10个中东欧国家，其中有9个国家是通过全民公投的方式批准入盟的。

在2008年国际金融危机爆发之后，全民公投在整个欧洲呈蔓延之势甚至泛滥，以至于连冰岛、希腊、意大利、英国等一些成熟的西方资本主义民主国家都相继举行全民公投，涉及的议题各式各样，引起人们的广泛关注和强烈争论。

02 制度的缺陷

“无论如何，只有当这些直接民主手段被经常倡议使用时，它们才会引起争议。凡是在它们只是偶尔使用的地方，像在大多数民主政体中一样，它们会被看作一种对整个民主国家的正常机构有益的但是作用有限的辅助工具。

全民公投作为一种直接民主机制，属于例外的民主形态。尽管如此，它仍然具有一定的功能和价值，有助于弥补代议制民主在运行过程中偶尔产生的失灵问题，因而受到一些西方民主国家的青睐。

一方面，全民公投作为一种最民主的决策手段，比代议制民主更具有正当性和合法性。虽然代议制民主中的政治代表是由人民选举产生，获得了人民的授权和同意，其作出的决定等同于人民的决定，但是，这一决定的正当性同全体人民直接参与决定相比，还是存在一定的差距。

“一个所有公民均有机会参与所做成的决定，其正当性当然高于他们不曾参与的决定。而且……由人民直接参与的决定，比较由人民代表为他们所做的决定，当然更能正确表达自己的意志。”尽管全民公投不是指全体人民进行投票决定，但是，这并不影响全民公投结果的最高权威性。究其原因，在于这不仅仅是全体人民意志的直接表达，更是全体人民“在场”的直接决定，彰显了人民作为最高主权者的地位。

另一方面，它有助于打破代议制民主中政治精英对政治事务的垄断，提升公民的参与意识和能力，强化人民对政治共同体的认同和信任。参与是民主的应有之义，但是，自民主被视为一种挑选精英的手段以来，人们就把参与等同于投票。这其实是对参与的一种误解。

实际上，投票只是公民参与的一种形式或者一个环节，并不是参与的全部。而且，投票在本质上是民众的间接参与而不是直接参与，因为最后作出决定的是经由民众选举的代表。因此，如果公民只有投票的参与而没有其他形式的参与，那并不是真正的民主。

从严格意义上讲，只有民众直接参与决策——自我统治，才能实现主权在民的价值，体现人民作为最高主权者的地位。诚如巴伯所言：“无论如何，只有直接的政治参与——明显具有公共性的活动——才是一个民主公民教育完全成功的形式。”全民公投正是这样一种政治参与形式，它不仅体现了直接性的特征——人民亲自参与，而且也是一项公共性的活动——直接对涉及全体民众或整个国家的事项作出决定。

03 流行的原因

但是，全民公投之所以在进入21世纪之后被频繁运用，则是经济、政治、社会和文化等多方面因素所致。

仅就政治层面的原因而言，一部分是源于普通民众文化教育水平的提高，掌握了更多的信息，有能力有条件对复杂的政治事务作出判断，更深层次的原因是源于政治精英对民众的背叛以及对民意的漠视，引发民众对代议制民主以及政治精英的极度不满和不信任，即“公民要么对他们做出关键政策决定的能力更加自信，要么对他们选举的代表做出决定的能力更加缺乏信心”。从现实来看，代议制民主的双重代表性危机是全民公投兴起的催化剂。

一是议会代表性危机。主要表现为议会作为民意代表机关的功能不断遭到挤压和弱化，同时，议会代表作为民意代言人不再代表人民的意见和要求，代表的意见同人民的意见不断脱节。这一情形在英国脱欧问题上就得到了体现。民调显示，英国脱欧公投正式举行前夕，下议院约有72.5%（471名）的议员表态支持留欧，约24%（156名）的议员赞成脱欧，未表态者占3.5%（23名）。但是，在最后的全民公投中，主张留欧的选民只有48.1%，而赞成脱欧的选民则是51.9%。这一数据显示了议会代表的意见与人民的意见之间存在明显的割裂。

二是政党代表性危机。主要表现为政党尤其是以党魁为首的政治精英只顾党派利益甚至其本人的一己之利，根本不顾整个国家和人民的利益。2016年英国时任首相卡梅伦之所以决定通过全民公投的方式决定是否留在欧盟，就是想捞取更多的政治利益，旨在使保守党在大选中获得支持脱欧选民的选票而能够连任，而他本人是属于留欧阵营。

后来，卡梅伦在接受英国电视台采访时表达了对当初的公投决定感到后悔，认为他自己应该为此承当责任。由于作为民意代表的法定机构不尽职甚至失职，人民宁愿选择直接投票决定也不愿意让议会代表代替自己去作决定。

全民公投对以政治代表制为枢纽的代议制民主的挑战主要表现为以下三个方面。

第一，全民公投会削弱代议机关及代表的权威性，影响代议制民主的正常运行。

自代议制民主产生以来，民主危机的论调就一直没有停息过。在这个过程中，新的民主理论及形式不断产生，弥补了代议制民主的不足，但始终没有取代代议制民主，也没有质疑政治代表在政治生活中的地位及合法性。虽然全民公投同上述民主形式都蕴含了“直接性”的特征，但区别在于：全民公投是极其排斥甚至敌视作为政治精英的代表，质疑政治代表的合法性，认为政治代表作为人民的代言人，本应在政策制定过程中反映人民意见、促进人民利益，但是，在现实中表达的是代表自己的意见和要求，解决的也是代表本人的利益诉求。人民的利益诉求之所以始终无法得到公正的对待和处理，根源在于政治代表的背叛。

因此，全民公投主张人民直接参与决定政治事务，坚称人民的意志应由人民自己表达，且这是最真实的民意。只有人民亲自参与决策，才能维护自身的利益。这种对政治代表的不信任，造成了议会及政治代表在政治过程中不断边缘化，而后者则是代议制民主运行不可或缺的要素。

第二，全面公投是最高主权者的意志表达，既不可逆也不能被问责，这对政治代表的可问责性带来直接冲击。人民是现代国家的最高主权者和国家一切公共权力的合法性来源。全民公投是最高主权者直接表达意志的重要途径，其决定具有最高的权威性和不可问责性。尽管参与全民公投的人数并不是全体公民，只是一部分公民，但是，一旦作出决定，无论是对还是错、是好还是坏，任何组织、机构和个人都必须尊重且不能推翻公投的结果，更不能对参与公投的公民进行问责。

例如，2016年英国具有投票权的公民约4600万人，参加脱欧公投的约3400万人，最后赞成脱欧的仅为1740万人，这意味着37.8%的公民就决定了4600万人的命运，且还不包括那些没有投票权的英国人民，因而某种意义上是“少数人对多数人的暴政”。源于此，公投结束后，许多人前往英国议会网站进行请愿，要求重新举行公投，签名人数一度达到415万人之多，但这并不能更改脱欧的决定。

即便后来因为脱欧谈判陷入政治混乱，英国内阁还是反复强调要尊重和执行公投决定，因为这是人民的选择。相反，代议制民主下的政治代表在进行决策时，需要反复地进行协商和辩论，其作出的决定时刻被选区选民关注，面临选举问责的压力。一旦政治代表发表不当的言论或者说作出的选择被证明是有误的，那么在竞选连任时就将面临败选的风险。

第三，全民公投将激化人民与议会及其代表之间的矛盾。议会及其代表是人民的法定代表者，凭借其专业的知识和能力代表人民管理国家，作出审慎和专业化的决定，并代表人民履行监督政府的职责。然而，自20世纪以来，议会及其代表的地位和作用不断弱化，“在每一个国家，议会都处于衰弱之中。一些议会已变成一个仪式，受到严厉的行政部门和政党的控制，已失去了自主性”。在此情形下，“代而不表”——代替人民参与政治但没有表达人民的真实意愿——的问题日益凸显，造成人民与议会及代表之间的关系不断疏离。而在议会不断丧失自主性的同时，西方国家的行政机构则日益强势，主导着整个政治过程。

回顾近几年西方各国举行的全民公投可知，绝大多数公投的动议及内容都是由行政部门（政府或总统）提出来的，是行政部门意图绕开立法部门进行决定。这在本质上是行政部门利用人民主权对抗议会主权，并假借人民的意志来实现政府的目标。所以，政府实际上将它与议会之间的矛盾转嫁为人民与议会之间的矛盾。

对于代议制民主而言，全民公投不会也不可能退出政治舞台，只能作为一种非常态化或例外的决策手段偶尔使用，它“不是议会民主制的替代品，只是衡量议会民主制在当今政体中作用强弱的标准”。作为直接民主的一种形式，全民公投仍然具有一定价值，将长期存在于西方民主国家之中，并“在必要时由人民以最高主权拥有者的身份对争议性较高的议题作出整体意志的裁决，确实可以弥补代议民主的不足”。

究其原因，在于代议制民主仍然是当下甚至未来最适合民族国家的民主形式。随着通信网络技术的迅猛发展，人们能够不断突破代议制民主面临的一些障碍，直接参与决策的概率会越来越大。

但是，要大规模地实行直接民主制，尤其是事事都诉诸全民公投的话，不仅不现实，而且需要付出巨大的代价，如英国的脱欧公投、意大利的修宪公投等最后都造成政府首脑的辞职，甚至加剧整个社会的分裂。

因此，面对不断蔓延的全民公投现象，最主要的是应重视其可能带来的风险，特别要避免它沦为政党以及政客争权夺利的手段，充分发挥其作为了解人民真实意愿的手段，将全民公投纳入代议制民主的轨道之中。

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