学习2021年中央一号文件，国土空间用途管制再思考

《省级国土空间规划编制指南》中明确指出，国土空间用途管制是以总体规划、详细规划为依据，对陆海所有国土空间的保护、开发和利用活动，按照规划确定区域、边界、用途和使用条件等，核发行政许可，进行行政审批等。

结合以上内容看出，用途管制正在由原来的多头管制走向基于新的国土空间规划体系的统一大管制；管制的对象从原来的聚焦土地资源走向陆海所有空间，即全域、全类型、全要素；管制的内容要衔接源头保护、开发利用和末端修复的各类行为，覆盖自然资源的全生命周期管理；管制的要求也从区域边界的划定和用途的转变延伸到使用条件，从平面的地类变化延伸到立体开发建设全过程。

从《省级国土空间规划编制指南》的定义来看，用途管制的最终实施手段是通过一系列许可审批来落实承载。为此，用途管制工作就需要以国土空间规划为依据，通过衔接开发利用和保护修复，形成以“计划管理、空间准入、用途转用、审批许可”主要脉络的全生命周期的用途管制管理体系，推动精细化管理和全流程管理。

按照集约节约、从紧把握、鼓励用好存量的原则，统筹用地计划安排， 有效发挥计划对自然资源利用总量、方向、结构、效益等的调控作用，加强计划指标对建设用地项目实施的管控能力，继续实施建设用地“增存挂钩”机制，加强计划执行目标绩效考核评估，落实国土空间用途管制要求。

在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型；在地块层面，进一步明确每一地块空间用途。基于确定的空间用途及开发利用限制条件依法依规进行选址和预审审批，从源头做好项目准入的管控。

基于国土空间规划确定的国土空间开发保护格局，根据用途管制要求做好城镇空间、农业空间、生态空间等各类空间的转换，针对新增建设用地占用、已有用地退出等不同的转用类型制定用途转用规则。

进一步深化“放管服”改革要求，提高审批效率，以“多规合一”为基础，推进用途管制相关审批事项“多审合一” 、“多证合一”、“多验合一”改革。

在理解用途管制要求、理清业务体系逻辑的基础上，有必要构建对应的支撑应用系统作为抓手，通过信息汇集、精准管制、动态监管、智慧决策，实现从计划管理、用地审批、规划许可到国土空间用途管制实施监测评估的全链条管理。

基于国土空间用途管制业务逻辑梳理，帮助用户建立健全从源头保护、开发利用到末端修复治理的“全生命周期”业务管理体系，并通过业务建模建立用途管制全流程的数字化业务模型。在整个模型建立过程中，立足于深化“放管服”改革要求，和土地利用计划管理、新《土地管理法》等改革要求，以“多审合一、多证合一”改革为切入点，通过整合用地预审、农用地转用、林地占用、水域占用、规划许可审批等审核审批制度，系统性梳理用途管制的审批流程，实现用途管制的上下游业务环节的衔接贯穿，最终实现从空间准入、用途转用、许可审批“批征供建验”业务全链条的用途管制体系。

用途管制需要深入分析用途管制的各阶段、各环节、各要素，按照逐级传导的方式搭建包括管控依据、管控行为、管控要素和管控指标在内的管控模型，并通过管理逻辑进行数字化转译、建模，这项工作是实现用途管制精细化、智慧化的关键。因此，在构建业务模型基础上，就要通过管控依据分解总体目标，将上述提及的管控逻辑转译为全要素的数字化管控模型，在信息系统的支撑下，借助管控行为落地执行、通过管控要素传递管控内容、以管控指标落实管控要求，实现全域、全类型、全要素的精准管控。

在应用层面，就是要满足上述提及的用途管制全域、全类型、全要素、全周期的管理要求，适应从多头管制到统一大管制、从平面到立体的转变等。为此，需要建立全口径的应用系统，在结合移动应用的基础上，提供全过程管理应用、二三维一体化应用、动态化监管、智慧化决策应用支撑体系，具体可包括：建立涵盖二三维用途管制一张图、土地利用计划管理、空间准入管理、用途管制实施管理、许可审批、用途管制监测监管等内容的全方位用途管制智慧应用。结合自动核查校验、主动监测预警、底线强制管控、二三维一体化管控等手段，实现规划的高效传导和管控、各类用地的统筹安排和配置、用途管制全流程的精细化管理及全时全方位的动态监测监管。

上述国土空间用途管制实施管理的业务模型、管控模型及应用支撑等各方面工作具体如何开展，小编将在后续的篇章中为大家进一步做分享，敬请关注。