把握国土空间用途管制实施的改革要点

图 国土空间用途管制改革点

土地利用计划管理作为用途管制的重要内容，一直以来都是通过指标逐级上报、下达的指令性管理方式来合理控制新增建设用地总量，实现建设用地的总量控制、土地用途的严格管制。而随着新型城镇化的推进，在城镇建设用地规模扩张严格管控的背景下，为了更好地满足城市高质量发展的要求，2020年6月2日自然资源部发布《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》（自然资发〔2020〕91号），明确提出改革2020年土地利用计划管理方式。

新的土地利用计划管理以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，纳入重点保障的项目用地，在批准用地时直接配置计划指标，未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩，并通过正向激励，推动“增存挂钩”机制的运转。这样不仅确保在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走，切实保障有效投资用地需求，更以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据，盘活存量用地。此举在管好建设用地的基础上，有利于进一步管优建设用地，推动城市高质量发展。

依据上位规划、行业政策等要求，把审核项目用地边界范围是否满足准入要求做为项目落地的第一道关。机构改革前，原规划的选址意见书主要是依据城市规划对项目选址进行审核，国土的用地预审主要是依据土地利用规划和土地政策对选址区域土地利用情况进行审查，二者虽有各自的侧重，但总体上都是从国土空间上对用途的管控，内容相近、一致性较强。为此，2019年9月20日自然资源部发布《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（（自然资规[2019]2号）），提出将选址意见书和用地预审合并办理。

这一举措不仅是积极落实职能整合要求，更是在新的国土空间规划体系下，践行统一国土空间用途管制的重要体现。同时，多地自然资源主管部门在此基础上进行创新性改革，将压覆矿产资源审批、占用林地审批、地质灾害危险性评估等多项业务一并纳入，更加丰富了空间准入的管制内容，加快项目投资落地。

在取得空间准入许可的手续后，对于尚未取得建设用地指标的建设项目，需要通过建设用地审批，即农用地转用和土地征地实施取得建设用地指标。建设用地审批作为用途管制的核心环节一直在控制地类转变、严格保护耕地、实施底线管控等方面发挥重要作用，但同时也存在审批周期较长、审查环节多、审批效率低，征地实施落地难等问题，不利于项目的落地。对此，2020年初新《土地管理法》发布，将改革用地审批制度、下放审批权限及征地手续完善等内容写入了新《土地管理法》。

图 用地审批权下放

新《土地管理法》在赋予地方更大用地审批自主权的同时，完善了征地程序，把原来的批后公告改为了批前公告，明确规定政府征地前要与被征农民协商，并提前做好一系列前期工作，如：社会稳定风险评估、土地现状调查、签订协议等，而后提出办理征地申请及审批手续，最大程度上管好被征农民权益和地类转变，实现可放可管。

有了建设用地指标，对于建设项目来说下一步就是尽快取得供地手续，按照空间规划限定的使用条件（管制要求）开展项目设计、建设和竣工验收的具体工作，按照自然资规[2019]2号文要求，不仅要实现选址和预审的“多审合一”，还要实现“多证合一、多验合一”。

图 多证合一

在用地许可阶段，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并办理后，使原本分别依据控规和土规的多项审查要素，调整为按照统一标准确定的用途进行审批；在竣工验收阶段，积极融合规划核实和土地核验，将规划核实核查的容积率、建筑限高等是否符合规划条件及工程规划许可约定，土地核验查验的用地面积、土地用途等土地使用情况是否符合合同及划拨决定书要求的内容进行集中核实查验，最终实现用途管制的闭环管控。