中国元首外交的兴起: 一种国内政治的考察
本文认为，国内对“元首外交”的研究还不够深入，视角也有所缺失，如何更好地理解中国特色的“元首外交”，是研究者们应当关注的课题。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《外交评论》，仅代表作者观点。
文｜胡勇
来源｜《外交评论》
在国内既有的研究中，学者们最初热衷于分析冷战后中国的多边首脑外交，而且集中关注外部动因。比如，有学者指出：“经济全球化、集团化和全球性问题的日益突出，是中国开展多边首脑外交的重要推动力量。”这里的选题和方法显然过于单调，尤其忽视了国内层面的因素。近年来，研究者开始注重多视角的考察和多种方法的应用。但是，由于受到“首脑外交”整体性思维和分析架构的影响，尽管不少学者已经注意到“元首外交”的兴起，但是很少有人提出“元首外交”可能是一个新的描述和分析概念。例如，有论者在分析中美关系时指出：“仅就中美关系而言，首脑外交是指中美两国元首之间直接从事的外交活动。”为此，作者还在该文的副标题中使用了“中美元首间外交”的提法。但问题在于如果要分析中国与美国以外国家的首脑外交，这个概念又该如何定义?另外，中美关系中的首脑外交为什么就不包括中国总理与美国总统之间的外交活动?又如，吴建民大使在他的著作中分析了20世纪90年代以来中国首脑外交的三个案例，有意思的是，这三个“首脑外交”的案例全是关于中国国家主席的。既然如此，为什么不将“元首外交”作为一个独立的研究对象加以考察呢?
外交是内政的延续。本文无意全面考察中国元首外交的兴起，而是选取国内政治的一个视角，对中国元首外交进行体制层面的分析。首先通过对“首脑外交”概念的辨析，提出对“元首外交”概念的界定；其次，从外交实践中归纳出中国元首外交兴起的三个特点：数量上渐趋活跃、形式上渐显多样、内容和性质上渐具实质性意义。然后，重点分析国内领导体制的变革对中国元首外交的影响。20世纪90年代以来中国最高领导体制的转型使中国国家主席不再只是名义上的最高领导人，而是集执政党的总书记和军委主席于一身的名实相符的“国家元首”。国内政治的“外溢作用”强化了国家主席的权力地位，拓展了元首外交的实践空间， 进而使中国元首外交的兴起成为可能。
时至今日，学者们对“首脑外交”特定含义的理解仍然见仁见智。普利施科对首脑外交的理解是，“当外交超出部长级而达到最高一级时，就被认为是首脑外交（diplomacy at the summit）了。”“就高层级别而言，‘首脑’（summit）这个词一般指行政首长（chief executive），包括国家元首（chief of state）与政府首脑（head of government），但在某些特定情况下也可以包括某些级别高于部长的其他官员。”这个定义的核心在于首脑外交的行为主体，就美国而言，也就是集国家元首和政府首脑于一身的总统。大卫·邓恩将首脑外交界定为“政治领导人出于官方目的举行的会议，这项活动构成最高级外交”。在邓恩的定义中核心要素是“参与者的权威性”，也就是行为主体不包括外交部长或其他特使，同时首脑外交的内容也不包括政治领导人纯粹私人性质的活动。这个定义不仅关注首脑外交的行为主体，也涉及首脑外交的性质和内容。简·梅里森对首脑外交的界定是：“从严格意义上讲，首脑外交只适用于现任国家元首、政府首脑或者政治领导人以及国际组织的最高代表之间的会议。”在他的定义中首脑外交的主体除了主权国家的首脑，还包括国际组织的最高代表。另外，他还认为首脑外交应该与政治领导人之间的其他形式的直接的个人外交区分开来，如通信、通电话或者视频对话。杰夫·贝里奇和阿兰·詹姆斯对“首脑外交”（summitry）是这样解释的：“国家元首或政府首脑出于外交或宣传的目的举行的会议”。他们将首脑会议分为特别首脑会议（adhocsummits）和系列首脑会议（serial summits）。这个概念已经触及了首脑外交的目的和功能。中国学者对“首脑外交”的界定在不同程度上受到了西方学者的影响。
从以上概念界定中不难发现，学者们的分歧主要集中在两个方面。第一个方面是首脑外交的行为主体，也就是如何理解“首脑”的概念，学界主要有“法律说”和“实质说”两种观点。第二个方面就是首脑外交的形式和内容，论者主要有“正式说”和“非正式说”两种意见。本文的研究兴趣不是泛泛而论的首脑外交，而是在首脑外交的概念基础上提出一种特殊类型———“元首外交”。在元首外交的主体方面，本文采用最严格、最狭义的“法律说”，也就是宪法确认的国家元首。“在国际法上，各国国家元首在本国的对外关系上是国家的最高代表。”具体到本文的研究对象，也就是中国的国家元首，即中华人民共和国主席。在元首外交的形式和内容方面，本文兼采“正式说”和“非正式说”。也就是说，元首外交既可以是正式谈判，也可以是非正式会晤，甚至可以带有私人色彩。元首外交既可以是处理实质性问题的政治活动，也可以是象征性和程序性的礼仪安排。据此，本文的研究对象即中国元首外交就可以界定为：中国国家主席作为国家的最高代表参与的各项正式或非正式的首脑外交活动。这里需要指出的是，中国元首外交并非局限于国家元首之间的外交活动，也不排除得到授权代表中国国家元首参与外交活动的特使或其他外交代表。
国家元首作为法律上的国家最高领导人和现代国家重要的组织机构，既是元首外交的行为主体，又是元首外交的制度载体。中华人民共和国的元首制度滥觞于1949年的《共同纲领》，于1954年《宪法》颁布后正式形成，其间虽然经历了一段非常时期，但元首制度在不断变革中延续至今。1954年以来，先后有毛泽东、刘少奇、李先念、杨尚昆、江泽民和胡锦涛担任过中华人民共和国主席。进入20世纪90年代以后，中国元首外交的兴起主要表现在以下几个方面：
(一）从数量上讲，中国元首外交渐趋活跃。
以元首外交中极具指标意义的元首出访为例，毛泽东担任国家主席期间只有1次出访记录，即在1957年访问苏联。继任的刘少奇主席（因故未完成最后任期）也只有9次出访记录，共访问8个国家。并且他们出访的国家集中在周边地区。改革开放后，中国国家主席重新登上国际舞台，李先念主席共出访8次，访问国家23个。杨尚昆主席共出访10次，访问国家19个。中国国家元首的足迹遍及欧洲、美洲和非洲。20世纪90年代以后，中国国家主席出访更加频繁，在空间上也加速“全球化”。江泽民主席10年任期内共出访36次，访问国家72个，其中亚洲国家26个，欧洲国家23个，非洲国家12个，美洲国家9个，大洋洲国家2个。胡锦涛主席2003—2008年间已经出访26次，访问国家53个。由此可见，中国的元首外交已经从过去的偶尔为之发展为当代中国外交的经常性活动和重要组成部分。可以预见，中国元首外交的活跃势头将继续保持下去。
(二）从形式上讲，中国元首外交渐显多样。
在建国后相当长一个时期内，中国国家主席的外交活动基本上局限于双边外交的范畴。但是到了20世纪90年代以后，对多边外交的参与逐渐成为中国元首外交的显著特点。1993年在西雅图举行的亚太经合组织（APEC）领导人首次非正式会晤，不仅宣告中国国家元首正式登上这一重要的多边外交舞台，也标志着中国元首外交在形式上进入了一个开放多元的新时期。从此以后的每一次APEC会议都有中国国家主席的身影，2001年江泽民主席还以东道主的身份成功主持了APEC上海会议。1996年，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国元首共同发起了“上海五国”元首会晤机制，并在2001年使之发展成为上海合作组织（SCO）。“这是第一个在中国诞生、以中国城市命名、中国作为创始国参加的多边国际组织。”从某种意义上讲，这也是新时期中国元首外交的一个重要成果。1997年中国国家主席出席了首次东盟与中日韩首脑（东盟+3）非正式会晤和中国—东盟（东盟+1）非正式会晤。此外，中国国家主席还利用联合国这个最重要的多边外交舞台开展元首外交，先后出席了联合国成立50周年首脑会议、千年首脑会议和成立60周年首脑会议。值得一提的是，2000年在联合国千年首脑会议期间，江泽民主席倡议举行了第一次安理会常任理事国首脑会议，成为“千年首脑会议的最大的亮点之一”。2003年以来，胡锦涛主席开始应邀出席八国集团与发展中国家领导人对话会议。如今，上合峰会、APEC峰会和G8系列峰会已经成为中国多边元首外交的年度重要活动。
(三)从内容和性质上讲，中国元首外交渐具实质性意义。
美国前副国务卿乔治·巴尔（George Ball）认为，首脑外交除了双边和多边，还应当区分为礼仪性的首脑外交和实质性的首脑外交。长期以来，中国元首外交的内容和性质以礼仪性、象征性和程序性为主。进入20世纪90年代以后，随着国家领导体制的变革和中国外交空间的进一步扩展，中国元首外交的实质化有了显著的进展，开始在一些实质性的重要议题上发挥关键作用。1993年11月19日，中美元首在西雅图的正式会晤打破了1989年以来两国关系的僵局，开启了中美关系的新时期。1995年中美元首利用联合国首脑会议的契机在纽约举行会晤，推动两国改善了自李登辉访美以来严重下滑的双边关系。1999年中美元首在APEC奥克兰会议期间举行会晤，就李登辉“两国论”和中国入世问题进行了有效沟通，在很大程度上消解了“炸馆事件”给中美关系带来的严重负面影响。1997年和1998年中美元首的互访，更是一度确立了中美建设性战略伙伴关系。
元首外交在中美关系中具有如此巨大的能量，这在过去中国元首外交的实践中是没有过的。此外，中国国家主席在元首外交实践中也在创造性地行使其国家元首的外交权，例如在宪法和缔结条约程序法中均没有明文规定的国家元首的缔约权。1997年4月24日，在莫斯科“上海五国”元首会议期间，江泽民主席和其他四国元首一道签署了五国《关于在边境地区互相裁减军事力量的协定》，这是亚太地区第一个国家间裁减军事力量的文件。2001年7月16日，江泽民主席又在莫斯科和俄罗斯总统普京签署了《中俄睦邻友好合作条约》。有学者指出，国家主席的缔约行为可能形成“宪政惯例”。这在过去的元首外交中是极为罕见的，也说明中国的元首外交已经突破了礼仪性、象征性和程序性的范畴，成为在实质上影响中国外交和国际关系的一种新的外交方式。
2004年修改宪法虽然在最高法源上赋予元首外交以合法性，但“国事活动”条款的增加在很大程度上是对元首外交实践的事后确认。总的来讲，中国元首外交的法理地位长期以来并没有发生实质性改变，但是元首外交的实践空间却经历了巨大的变化。由此可见，就国内层面而言，宪法上国家元首制度的变化只是一个表面现象。中国特殊的政治国情和微妙的权力结构才是理解元首外交的深层土壤。而这些“中国特色”的集中表现就是中国的国内领导体制。
我们通常所说的“领导体制”或“党政领导体制”，实际上是党的领导体制和国家政权机关的领导体制的合称。中华人民共和国是由中国共产党领导的社会主义国家，党的领导地位是载入宪法的。但是宪法规定的国家的根本政治制度是人民代表大会制度，最高国家权力机关是全国人民代表大会， 国家权力结构是以全国人民代表大会为中心的。虽然中国共产党本身不是国家机构，宪法也不直接规范中国共产党与国家机构的权力关系， 但是中国共产党作为中国政治生活的核心力量的领导地位又是毋庸置疑的。因此，党政领导体制的核心是党政关系，这也是理解包括元首外交在内的中国一切政治现象的基本出发点。
外交涉及一国最高利益，所以任何国家的外交决策权都掌握在一国最高领导或实际掌握一国最高行政权力的执行机关手中。就中国外交而言，“自新中国成立以后，对外的国家代表形式几经变化，但核心决策权力一直集中在中共中央政治局，由最高政治领袖负责。”在新中国成立初期，由于国家主席毛泽东集中共中央主席和中共中央军委主席这两个党的最高领导职务于一身，因此从领导体制的角度讲，当时存在一种“三位一体”式的制度安排。国家主席在这个权力结构中是名副其实的“国家元首”，在国家政治生活包括外交事务中享有绝对权威与权力。但是当国家主席由时任中共中央副主席的刘少奇接任后，这种结构的动态平衡遂被打破，国家主席的实际政治地位开始下降，直到在特殊时期被取消建制。
再之后，特别是进入20世纪80年代，随着正常政治秩序的恢复和民主法制建设的启动，国内领导体制发生了进一步的变化。具体来讲，在保持中国共产党一元化领导的根本政治体制不变的前提下， 中共中央主席（总书记）、国家主席和中央军委主席“三位一体”式的体制安排被进一步分解。在相当长一个时期内，这三个最高领导职务由党内三位不同的高级领导人分别担任，从而形成了某种“三驾马车”式的领导体制和权力结构。尽管如此，中共第二代领导集体的核心邓小平仍然是“中国新时期外交政策的总设计师”。值得注意的是，邓小平的政治权威和权力更多地来自于他的个人魅力而不是正式职务。用英国前驻华大使伊文思的话来说：“他（邓小平）不是党的主席或总书记，也不是政府首脑，更没有像刘少奇一样担任国家主席。他的地位来自他的权威，而这种权威源于他过去的经历、领导才能以及随着时间的推移他作为一名决策者、发言人和设计师所取得的成就。”一位美国学者更是精辟地指出：“（中国国家主席和全国人大常委会委员长）在外交中的作用主要是通过其个人地位或其他正式职务，比如说在政治局中的地位来发挥的。”在这一时期先后当选国家主席的李先念和杨尚昆虽然也是党和国家的领导人，但其党内地位毕竟与最高领袖不同。因此，虽然这一时期中国恢复了国家主席的建制，但是领导体制的变革必然会影响到元首外交的实践。由于国家主席只是名义上的“国家元首”，因此其外交职能和活动空间都有很大的局限。在这种制度背景下，中国元首外交更多的只是礼仪性、象征性和程序性的。
20世纪80年代末至90年代初是以邓小平为核心的中共第二代领导集体向以江泽民为核心的中共第三代领导集体的过渡时期。大约从1993年起，邓小平由于身体原因基本上淡出政治决策层，主要决策都是由第三代领导人独立做出的。1993年八届全国人大一次会议实现了领导体制的再次变革———中共中央总书记、中央军委主席江泽民当选为新一届国家主席。在经过十多年的探索以后，中国共产党新一代中央领导集体的核心同时担任党、国家和军队三大系统的最高领导职务。这是自建国初期以来这三个党和国家的最高领导职务第一次由同一位最高领导人担任。党的最高领导人出任国家主席，意味着在党的一元化领导的政治架构下，国家主席重新成为名义上和事实上的“国家元首”。这种最高领导体制的转型不仅实现了最高权力与最高职位的一致，也完成了外交的最高决策者和最后仲裁者与外交的最高代表者和最权威执行者的统一。更重要的是，这种体制变革的成果在历经三次换届选举后得到了延续，有理由相信其将成为一种政治传统和习惯法而稳定下来。
因此，通过考察国内领导体制的变革，我们可以发现一条基本规律：当党的最高领袖与国家主席的人选相一致时，国家主席的外交职能就会得到全面体现，元首外交就能获得充分的实践空间。当两者不一致时，国家主席的外交职能和元首外交的实践就会受到局限。当元首外交涉及实质问题的谈判与解决时，如果其中一方或双方只是名义上的“国家元首”，那么在这些问题的会商或谈判中取得实质性进展的可能性就很渺茫。拥有实权的一方领导人就会更倾向与对方实际上的“国家元首”打交道。在中国的元首外交实践中，这样的案例比比皆是。例如，1984年中美建交后美国总统首次访华是应中国政府而不是中国国家主席的邀请，中美元首只是进行了礼节性的会见，里根访华的高潮出现在他与时任中央顾问委员会主任邓小平的最高层对话中。1985年中国国家主席对美国的首次访问，甚至没有被收入中国国务院新闻办主编的《中美关系30年》。1989年美国总统布什对华进行工作访问，虽然是应中国国家主席和国务院总理的共同邀请，但访问的高潮还是出现在布什与邓小平的会见中。而在同一年中美关系陷入严重危机时，布什总统为挽救中美关系免于破裂曾决定直接给邓小平打电话，并且先后两次向邓小平致信、致函。更值得注意的是，同年12月10日上午，公开访华的美国总统特使斯考克罗夫特在先后得到中国总理和中共中央总书记接见后，仍然请求已经退休的邓小平接见，最后上午11点邓小平在人民大会堂福建厅会见了美国特使。在会见中，邓小平表达了改善中美关系的愿望并请特使转达他对美国总统的问候：“在东方的中国有一位退休老人关心着中美关系的改善与发展。”这些都证明了国内政治，尤其是国内领导体制对元首外交的影响。
*文章原刊于《外交评论》2009年4月刊。