【原标题】曾向红、赵柳希：《“多轨上合”：上海合作组织发展状态初探》

目前，上海合作组织已成为全球覆盖人口最多、辐射地区最广的国际性地区组织，同时也面临一系列深化发展的症结，如集体行动力不强、多边合作进展缓慢等问题。本文从成员国对上合组织的利益需求、认同水平以及政策选择三个维度出发，对成员国与上合组织互动的总体倾向进行把握；如果将一致、多元、极化三种趋势作为成员国总体倾向为分析工具，可假设上合组织可能出现三种发展状态，即“同轨状态”“多轨状态”“脱轨状态”。

回顾其发展历程和当前态势，可以发现，上合组织目前似乎仍处于“多轨状态”，具体表现为成员国在利益需求、认同水平及行为选择三个层面，均展现出显著差异。多轨状态一经形成，将对上合组织发挥机制功能、推进成员国合作产生一定的消极影响，不利于上合组织框架下的合作走深走实。明确上合组织发展状态，有助于人们明晰其不足，进而拟定相应对策推进组织团结，确保其行稳致远。

不可否认，上海合作组织经过21年的探索，已经成为具有国际影响力的地区组织。

通过观察分析成员国在上合组织框架内的互动是如何形成与演进的，可以对上合组织发展状态进行动态的、全面的把握。从成员国与上合组织互动过程的维度出发，构建利益、认同、政策选择三个观察指标，观察成员国在上合组织内的实践。

其中，利益与认同两个观察指标是对于成员国行为动机进行的分析。而第三个观察指标——政策选择，旨在通过分析成员国的实际政策行为，以验证成员国的行为动机。通过对三个观察指标的权衡，可分别得出上合组织各成员国的利益倾向、认同倾向和政策倾向，进而对上合组织的发展状态做出判断。

(一) 利益需求

理性主义认为国家的属性是“经济人”，国家的行为主要受到利益的驱动，并会通过利益算计调整自身行为。

国际机制的创立，也被认为是“成员国基于自身利益的推动下所达成的一系列协议安排”。由此可见，利益不仅是成员国参与国际组织实践首位需要考虑的因素之一，能否满足成员国的利益需求，也是决定国际组织能否持续健康发展的关键。成员国通过正常发挥或延伸其机制功能创造利益，推动机制发展。

国际组织通过培育国际合作，提供公共产品等方式来满足成员国的各类利益需求，不同的合作方式反过来也将对国际组织自身的发展形成影响。

目前，国际机制内部衍生出双边合作、三边合作、小多边合作、区域合作等诸多合作形式。

总的来说，利益是国际组织促成合作的必要条件，当成员国愿意调整行为适应其他成员的利益需求时，国际组织可以通过合作，甚至是高水平合作来协调成员国间利益需求，形成较稳定的利益关系；成员国利益需求越是一致，越有益于机制培育合作关系，获得持续发展。若是利益需求始终处于难以调和的状态，国际组织将陷入发展迟滞。

(二) 认同水平

成员国在与上合组织互动过程中，除了利益衡量，同时还涉及身份认同、价值判断和情感体验。

其中，身份认同是成员国参与上合组织实践的指南，当成员国对从属特定群体的认知较积极，并且群体成员资格能够带给其积极的情感和价值意义，个体倾向于保持群体成员资格，在群体中发挥更大价值，甚至改变最初的规划或行为习惯；价值认同则是指个体通过互动从而在观念上对某一或某类价值的认可和共享，表现为共同价值观念的形成。成员国对国际组织发展中形成的价值规范的遵守和认可程度，都会通过互动实践潜移默化地影响个体或群体的需求、判断、决策。

此外，认同也影响着国际组织的发展。认同是构成国际组织“行为体属性”的必要条件。

成员的认同是将个体与机制连结在一起的重要纽带，也是成员互动行为的转换基础。

（三） 政策选择

观察上合组织发展状态的第三个指标是成员国在与上合组织互动中做出的政策选择。政策选择是指成员国综合衡量影响政策制定和实施的所有因素后采取的政策行为。政策选择之所以重要，因为它们在行为层面上体现了成员国与上合组织间真实的实践与互动，承载了成员国的利益诉求和认同水平，也很大程度上决定了上合组织的议程和发展方向。

在观察成员国的政策选择之前，首先需要明确在上述范畴下成员国的责任定位。成员国在与上合组织互动中有着独特的角色地位，承担着三重责任：第一重责任是政策执行责任；第二重责任是回应地区及国际需求的责任；第三重责任是自我管理的责任。

(四) 描述上合组织发展状态的三种假设

整体上看，成员国与上合组织互动的总体性倾向大致可以总结为同轨、多轨和脱轨三种基本状态。需要说明的是，由于国家行为和上合组织发展的复杂性，上合组织发展可能会呈现复杂的面貌，在明确上合组织处于何种状态之前，可分别对处于三种状态的上海合作组织与其成员国之间的实践进行理想型的概括与提炼。

1. 同轨状态

同轨状态下，不同成员国与上合组织互动的倾向较一致，即上合组织成员国在利益、认同与政策选择上具有一致性，表现为各成员国政策行为较统一，同心协力，组织快速向前发展。

2.多轨状态

与“同轨状态”相比，“多轨状态”是在成员国共同利益、认同与政策行为较为一致的前提下，强调上述指标存在差异化的趋势。如果上合组织对于成员国的特殊需求和多元化利益满足能力有限，成员国与上合组织的互动差异可能持续存在，甚至扩大。

3.脱轨状态

与“多轨状态”相比，“脱轨状态”不只是成员国间认知与行为存在差异，更强调这些差异进一步发展向矛盾对立，以致无法调和的趋势。越来越多的研究表明，国际社会正在走向极化。

由此，我们提出上合组织发展的第三种假设：“脱轨状态”，即成员国在利益需求、认同水平和政策选择上均出现对立趋势，即不同成员国与上合组织的互动路径极化，表现为成员国分歧明显、且上合组织无法弥合差异。

上合组织的多元利益体系中，大致可分为安全利益、经济利益以及政治利益。在上合组织既定的功能范围内，成员国既对上合组织的发展有着类似的利益考虑，尤其在面临重大问题时，各方利益诉求差异更加明显。

(一) 成员国的安全利益需求

首先，成员国对于安全利益存在明显差异。中俄作为上合组织安全合作的积极推动者，对于安全利益的需求依然是存在分歧的。俄罗斯更多地将其地缘利益需求投射在上合组织安全行动上，而中国更多将安全合作视为与发展并行的常态化合作。

对俄罗斯而言，北约多次东扩，不仅极大地挤压了俄罗斯在欧亚大陆的战略空间，更给俄罗斯地缘安全形成了切实威胁。加之俄罗斯因先后出兵叙利亚、克里米亚和乌克兰，持续处于西方制裁和声讨之下，独联体内部出现“亲美”和“亲俄”的分化。面对内忧外困，俄更多希望发挥上合组织的地缘政治作用，抵御北约与美国在中亚投射影响力，重新凝聚中亚各国。

而中国则强调更全面的安全合作方式，提倡安全与发展协同，因此追求的是稳定的周边环境，希望有效地清除妨碍经济合作的安全威胁，以安全合作保障经济合作。由此，中国期望上合组织成为安全、发展、交通等多方面行动实体，这也使得中俄双方对对方的建议反应冷淡。

印度早在加入上合组织之前，就与中亚国家建立了了安全防务合作，将中亚地区作为印度与极端宗教势力和恐怖主义的缓冲区；加入上合组织后，更重视发挥上合组织在反恐和稳定阿富汗局势的作用。

而其他成员国，更多希望上合组织解决自身所面对的安全痛点。近年来，哈萨克斯坦将恐怖主义、移民问题和毒品运输作为首要的安全关切。吉尔吉斯斯坦国内经济与安全实力相对脆弱，长期受到极端主义困扰。因此，吉呼吁采取共同措施打击地区极端主义。对塔吉克斯坦而言，美国及北约国家从阿富汗撤军后，阿富汗局势持续恶化，对其构成严重安全威胁。巴基斯坦对上合组织抱有热切期盼，上合组织为其反恐合作、借助上合组织协调南亚地区力量不平衡提供了新的战略选择。

（二）成员国的经济利益需求

上合组织成员国经济利益的诉求差异主要表现在合作方式、合作平台、利益诉求等方面。通常而言，成员国的经济利益诉求主通过地区双边、三边、小多边或多边经贸合作框架等合作方式实现，与此对应的区域整合深度由低到高。处于主导地位的中俄（或仅有中国）与处于中间区或边缘区的其他国家对深度区域整合的兴趣是不同的，偏好的合作方式也不同。

中俄虽有深度整合区域经济的兴趣，但俄罗斯更倾向于在自身主导的合作框架内推进高水平项目。中国对上合组织的经济合作态度积极，谋划长远，主张立足具体需求展开合作，为进一步实现货物、资本服务、技术和人员的自由流动，营造良好政策环境，打好基础设施基础，对接各国的经济需求，最终方向是区域经济的一体化。

中国积极推动上合组织多边经贸合作的制度与机制化建设，不断重提“上海合作组织开发银行”“上海合作组织自贸区”“道路运输协议”等高水平合作议程。而俄罗斯主要通过以俄主导的欧亚经济联盟来推进区域一体化，仅将上合组织视为推动欧亚地区一体化的重要补充。

俄一方面强调上合组织内部推行高水平经济合作项目的难度，另一方面，欧亚经济联盟内部的一体化进程却不断加快。以上合组织自贸区为例，自2011年中国提倡建立自贸区至今，上合组织在这一问题上仍未取得实质性进展。

而同时，俄罗斯2010年成立俄、白、哈关税同盟，仅用2年时间形成内部统一经济空间，2015年启动欧亚经济联盟，计划到2025年实现区域内资源自由流动。

上合组织在中亚成员国中推进区域经济一体化，同样面临利益诉求多元、经济水平参差不齐、经济开放水平差异化的难题。中亚成员国曾有加强区域经济整合的尝试，但以中亚国家主导创建或主导的地区机制或倡议似乎都难以获得成效。

中亚国家经济道路与开放程度各异，增加了区域经济协调的困难。以跨境运输为例，中亚成员国都深居内陆。不同程度上需要作为过境国相互服务，任意国家内的过境政策会影响邻国的运输。事实上，各国开放程度各异，运输立法和法规差别很大，相比其他地区，道路可用性、质量及运输成本都极其缺乏竞争力，给跨境和过境交通造成障碍。总之，大小成员国间差异化的合作偏好、经济水平、利益诉求、经济政策等因素交织，共同加大了上合组织推进经济合作的难度。

（三）成员国的政治利益需求

上合组织成员国在地区及国际交往层面的政治诉求始终较为一致。二十年间，成员国围绕建立互信互利、平等协商的国家间关系；追求公正合理、共同发展的地区及国际新秩序；加强国际交往，增强国际影响力等方面不断加强共识。这得益于上合组织内部形成了保障成员国政治利益的制度安排。上合组织遵循“协商一致”与“大小成员国一律平等”的决策原则，强调尊重成员国间共识，通过集体行动产生最佳收益。

然而，上合组织成员国在国家层面的政治追求仍有待协调。中亚国家与上合组织互动首要出于经济利益等现实利益的考量，政治利益被放在了次要位置。

（四）成员国的整体利益分布

成员国既存在促进地区稳定与繁荣的共同需求，又在安全、经济、政治方面保留差异化的利益诉求，主要表现在利益诉求、合作方式、合作平台、合作重点及目标上存在不同。总体而言，中国倾向于牵头机制化项目和高水平项目，最终目标是希望上合组织能承载整合地区资源，打造多边合作典范的作用；俄罗斯偏好将上合组织作为巩固地区利益的补充手段，担心强化上合组织制度建设会削弱自身的影响力，对于上合组织框架内的合作选择性给予支持；中小成员国更多看重于上合组织不同的战略作用，或平衡其他大国、或提供战略平台、又或获取经济军事及政治支持，故面对不同项目，合作能力与意愿也差异显著。

成员国与上合组织互动中表现着各自的认同，表现为对成员身份、价值规范认可程度和情感倾向的积极程度。上合组织成员国的认同水平大致分为以下三类：

(一) 中巴对上合组织的认同水平

首先是认同程度较高的中国与巴基斯坦。中国对上合组织的情感与认知始终较为明确，对推动上合组织的发展有着天然的热情与责任，在经济与政治合作上的贡献巨大。面对上合组织发展中的症结和变化的国际及地区形势，中国多次提出新的发展理念，主动提供解决方案，不断寻找新的增长点与可能性，为上合组织的发展构建新蓝图。

巴基斯坦对上合组织的认同程度保持在较高水平。巴基斯坦较为珍视上合组织成员身份，数次向上合组织成员国递交申请，表达强烈的加入意愿。巴基斯坦对上合组织的认知较为积极，认为上合组织具备打击“三股势力”和推进区域发展的功能，对于巴基斯坦提升国内的安全形势和经济发展水平意义重大。巴基斯坦对上合组织的情感，受到中巴关系的积极影响。中巴双方作为全天候、全方位战略合作伙伴关系，两国政治互信水平较高。

(二) 俄罗斯与中亚国家对上合组织的认同水平

其次是持有限认同的俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦与吉尔吉斯斯坦。他们对上合组织的认同既有积极的一面，又有局限的一面。积极性在于对上合组织发展安全可靠、平等互利的地区关系的共同追求下产生的。上合组织起源于“上海五国”会晤机制，其成立初衷是解决边界安全与划界问题，功能比较集中。顺利解决边境安全与划界问题后，各国将会谈内容从传统安全扩展至中亚地区面临的非传统安全挑战，尤其是维护地区稳定以及打击极端主义、分裂主义、恐怖主义和毒品犯罪、武器走私等领域，吸引了中亚大国乌兹别克斯坦的加入。最终六国决定将会晤机制升级为正式国际组织，并将功能领域拓展到经济、文化等事务。

上合组织的成立表明成员国对该机制前期的多边合作成效认可程度较高，对其在确保地区稳定建设多边关系方面有着共有的认同；更表明互信与认同，对于异质性极强的国家，即使在敏感性极强的问题上，达成一致有着极大的作用。

局限的一面在于俄、哈、塔、吉的地区身份与上合组织成员身份存在或冲突或重合的部分，以及成员国间较低的情感水平。俄罗斯在参与地区合作时，首先认为自身身份是欧洲与亚洲的联结者，并且在过去的三个世纪中，都把自己视为一个大国，不甘心服从某个组织的规定，或仅仅成为某个大型共同体的成员。在认知中，习惯作为“中心”的俄罗斯，必然要主导推动地区一体化的进程。这一认知影响了俄罗斯对上合组织的定位。

一方面，寄希望于借助上合组织在维护中亚地区稳定，打击“三股势力”，同时把握上合框架内经济合作机遇，减轻国内经济下行的压力；另一方面，俄罗斯倾向以欧亚经济联盟推进区域一体化，便于巩固俄罗斯的地区主导权，仅将上合组织视为必要补充。

哈萨克斯坦被视为中亚最具战略意义的国家，拥有世界第九大石油储量且地缘位置十分重要，位于欧亚大陆中心，横亘于俄罗斯与其他中亚、南亚国家中间，成员国间交通和贸易往来必经之地，因此被视为中亚的领导者。

乌兹别克斯坦视自身为中亚天然的领导者，自身国家实力较强，地理位置也十分特殊，与其他中亚国家都接壤。

除了身份界定上的差异，悬而未决的历史纠纷和成员间较低的情感水平，为成员国在上合组织内构建较高水平认同形成客观阻碍。俄罗斯通常扮演调解角色，也引起中亚国家对其地缘政治意图的关注和怀疑。

(三) 印度对上合组织的认同水平

最后是持消极认同的印度。随着上合组织职能范围与影响力的变化，印度对上合组织的态度经历由轻视到重视的转变。同时担心上合组织对自身形成制约，削减印度在中俄两个大国间的灵活博弈的战略空间。因此，印度面对上合组织成员国身份态度较为矛盾。

印度对于中巴友好关系也十分警惕，认为中巴经济走廊是对印度的战略围堵，无视印度对走廊途径的克什米尔地区的主权。由于种种因素，2020年至今印度连续拒绝参加上合组织军演，更加倾向于参与美国主导的联合军事演习，成为上合组织内部唯一不赞同不参与“一带一路”倡议的成员国。种种现象表明，印度更多从工具理性角度权衡与上合组织关系，对成员身份及上合组织缺乏足够认同。

(四) 上合组织成员国认同的整体分布

成员国对上合组织的认同分布总体显现出差异性，大致分为积极认同（中国与巴基斯坦），有限认同（俄罗斯与中亚五国），消极认同（印度）。

持积极认同的国家，对上合组织的情感倾向积极，对成员身份较为珍视。持有限认同的国家对于上合组织情感倾向上较为积极，但受限于其他国家身份和成员国间较低的认同水平，对上合成员身份呈现出一定的选择性。

成员国间的认同分布在不同水平，在实际的合作中，将进一步演化为不同层次的战略利益考量，增加上合组织弥合差异，协调利益的难度。不仅如此，成员国间认同程度的差异，可能随着国际和地区局势的演变分化出更复杂或更加极化的认同趋势，最终形成成员国的认同割裂。

上合组织迄今已运行了21年，对于促进成员国之间的合作和稳定欧亚局势发挥了非常积极的作用。通过从利益、认知、政策选择三个维度的分析，可以发现上合组织大致处于多轨状态。其具体体现为：在利益层面，成员国在安全、经济、政治利益上各有侧重，且对同一领域利益存在不同需求；在认同层面上，成员国对上合组织成员身份及价值规范的认同程度差异较大；在政策选择层面上，成员国积极参与上合组织建设，但受互信水平、地区博弈等多重因素影响，上合组织在某些地区重大问题上行动力不足。由此判断，上合组织处于多轨状态，或许是一种合乎实际的看法。

显而易见，长期处于多轨状态给上合组织带来诸多消极影响。

首先是议程制定上面临成员国更加复杂的利益诉求，对公共产品的兼容度和多元化提出了更高的要求，因此部分议程虽意义重大，但久拖不决。

其次，在推进议程和协议落实方面，上合组织面临成员国合作方式、合作平台差异化，执行效率有待提高。

最后，为上合组织凝聚共识、实现持续发展增加了难度。扩员后，上合组织成员内部异质性提高，成员国利益分布差异化趋势更加明显，各方政策取向也有明显差异，可以预料，上合组织有可能长期处于多轨状态。

为了实现上合组织的巩固与发展，需要从上合组织处于多轨状态的产生原因入手，采取有针对性的措施予以应对。

需要特别强调的是，对上合组织处于多轨状态的判断，绝非否定上合组织所取得的重大成效及其作出的突出贡献；与之相反，明晰上合组织的发展状态，目的在于通过合理把握上合组织的优势和不足，进而为保障和促进其走上更为稳妥的发展道路奠定必要基础。

来源：兰州大学中亚研究所