华盛顿依然看不见东南亚

5月12日至13日，美国和东盟在华盛顿举行美国—东盟特别峰会，双方发表联合展望声明，将双方关系提升为全面战略伙伴关系。拜登称，此次峰会将开启美国与东盟关系的“新时代”，但拜登政府并未利用好这次机会向东盟国家释放务实利好。

美国数次强调此次是历史上首次在华盛顿召开美国—东盟峰会，似乎意在强调这是美国对东南亚国家的重大“奖赏”。

东南亚各国一度要求特别峰会在线上召开，但拜登政府执意要“在华盛顿迎接各国领导人”。华盛顿对于大多数东南亚国家领导人来说，都意味着更远的路程和更紧张的日程，换言之，就是更多的烦恼和不舒适。

印尼总统佐科不得不放弃总统专机，选择印尼鹰航的商业航班，经荷兰阿姆斯特丹转机。印尼总统府发言人表示，如果使用专机，就要经停两次，派出两支先遣队。类似的情况还有老挝，老挝总理坎潘10日深夜从万象瓦岱机场启程，去泰国素万那普机场转机搭乘商业航班赴美。与之相比，奥巴马选择在加州举行美国—东盟峰会，特朗普总统提议在拉斯维加斯举行峰会（因疫情取消），都尽可能照顾了各国领导人的旅途艰辛。

美方礼宾接待做法也令人费解。印尼总统佐科和夫人耗时24小时于当地时间晚9点40分抵达安德鲁斯空军基地，在场竟没有任何一位美方高级官员前来迎接，印尼网民对此颇有微词。印尼外交部随后发表声明，称特别峰会不同于双边会晤，柬埔寨首相洪森、马来西亚总理伊斯迈尔·沙必里和越南总理范明政抵埠时均无美方高官迎接，美方并未特殊对待佐科总统。印尼方虽意在为美国缓颊，却暴露了美方对东南亚国家领导人的真实看法。拜登总统如访问上述任何一国（尽管他从未如此做过），绝不可能出现同样的情况。

美方选择华盛顿的另一个理由，是可以让东南亚国家领导人与美国国会两党议员和内阁高官直接沟通，展现美国各界对东南亚的“一致立场”。美方为此在13个小时内密集安排七场活动，不断突出双边关系的重要性及重复美国对东盟的支持，意在通过峰会展现美国并未遗忘东南亚。但行胜于言，口头的好意说一次和说七次不会有太大的区别，相反，务实合作只要做一次就会大有不同。冷战后，以东盟为中心的区域合作秩序早已得到广泛支持，具有坚实的合法性基础，东盟国家更看重的是美方用实际行动体现的诚意。

在华盛顿，美方宣布为美国—东盟全面战略伙伴关系投入1.5亿美元，比去年底美方向东盟提供的金额增加了0.48亿美元，不过，只是拜登政府此前提交国会的援乌“租借法案”所涉金额的约1/267。

美国对东南亚所提合作倡议日益陷入路径依赖境地。白宫公布的“事实清单”显示，美国将从气变、教育、海上执法和抗疫四方面推进与东盟合作，基本延续特朗普时期美国与东南亚合作的基本框架，东南亚国家最为关心的经贸合作、基础设施、供应链等议题依然着墨不多乃至付之阙如。对于美国来说，这四个领域既能体现出美方积累的“优势”，又可以把大部分实际投入留在美国。1.5亿美元中的40%（6000万美元）将用于加强美国海岸警卫队在“印太”地区的部署、装备和人员配置，东南亚国家仅可从中分到一些公务船及人员培训机会。

美国驻东盟大使约翰尼斯·亚伯拉罕

拜登在12日的晚宴上公布约翰尼斯·亚伯拉罕为新任美国驻东盟大使。亚伯拉罕是奥巴马的“子弟兵”，自2007年开始就为其助选，尤其在弗吉尼亚州“44年来首次红翻蓝”过程中立下汗马功劳，奥巴马时期长期在白宫任职。拜登胜选后，亚伯拉罕担任其过渡团队执行主任，后就任国安会幕僚长。拜登向东南亚国家首脑介绍，亚伯拉罕所说即是他和拜登政府所说，以示亲密和重视。美国驻东盟大使自2017年1月就开始空悬，期间临时负责的代办都已更换过两次，如此要紧职位5年多无人担任。新的到任者虽是总统股肱，却毫无驻外外交经验。拜登对其的任命更像是对亚伯拉罕多年付出的政治酬劳，与美国上一任（2014年至2017年）驻东盟大使妮娜·哈奇格恩（Nina Hachigian）如出一辙。哈奇格恩大使出身智库，克林顿总统执政末期在国安会任职，2012年任奥巴马竞选团队负责亚太政策的联合主任，特朗普总统就职前一天卸下大使职务。

新加坡前总理李光耀曾说，美国看待东南亚就如同播放一部视频（video），随时可以按下暂停键和播放键。这场一波三折、大费周章而充满象征意义的特别峰会就如同美国给东南亚国家按下的暂停键：按我说的做，我没说的别做。

但东南亚国家真正关切的恰恰就是美国没说的那部分。近年来，拜登政府地缘政治加价值观外交的组合拳从底层规则层面挑战了冷战后以东盟为中心的亚太秩序，要彻底改变原本谦抑、共生的区域合作基调，企图打开大国激烈竞争乃至对抗的闸门。而东盟国家一再强调开放的地区主义和不选边站队的立场，避免成为美国挑动的对抗的牺牲品。例如洪森在华盛顿称，柬埔寨想成为美国的朋友，但不是在美国和中国之间选边站。在本次特别峰会公布的联合展望声明中，东盟方顶住压力，坚持其在缅甸和乌克兰问题上的既定立场，没有让美国骑劫议题。事实上，柬埔寨、印尼、泰国在峰会前发表联合声明，表态将邀请所有成员国参加下半年相关峰会，被外界解读为对抗美国拒俄邀乌的霸道要求。

但在“印太经济框架”问题上，东盟就难有如此影响力。美方未在本次特别峰会上公布拜登于去年10月美国—东盟峰会上首次提出的“印太经济框架”，显然是想留给自家主导的“四边安全对话”（Quad）峰会。“印太经济框架”始于东盟，而大概率终于Quad，愈发成为美国的“家法帮规”，凸显东盟在该问题上难以置喙，东盟中心地位遭到削弱。尽管新加坡总理李显龙在华盛顿再次重复其一贯主张（可以视为大部分东南亚国家心声），希望“印太经济框架”具备开放包容的特性，但目前看起来东南亚国家的核心诉求不会被考虑，美国无意改变其排他性做法。

多数东盟国家领导人选择在两天行程结束后立即返国，在美国没安排任何后续行程。他们两次见到拜登，累计总时长达4个小时，但却几乎没有机会和拜登单独会晤；他们见到的每一位美国官员和商界人士对东盟评价都很高，但得到的实际投入聊胜于无；他们在具体问题上将东盟立场写入了案文，但对美方主导的颠覆性重构亚太秩序的行为却难以正面抗衡。

在华盛顿，东南亚依然没有被看见。

作者丨刘畅，中国国际问题研究院美国研究所助理研究员

编辑丨刘立平，深圳卫视直新闻主笔

排版丨聂倩玉