控制的幻觉：遏制中国技术野心的单边尝试将会失败（外媒编译）

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编者按：

围绕供应链安全，本公众号曾发表文章：

围绕着出口管制，本公众号曾发表文章：

今天和大家分享的是公号君翻译的《外交事务》最新的一篇分析文章，也算是新年新希望。这篇文章的作者SARAH BAUERLE DANZMAN是布卢明顿印第安纳大学汉密尔顿-卢格全球和国际研究学院的国际研究副教授，也是大西洋理事会的非常驻高级研究员。她曾是国务院投资事务办公室的外交关系委员会国际事务研究员。EMILY KILCREASE是新美国安全中心的高级研究员和能源、经济和安全项目的主任。她曾在美国贸易代表办公室、国家安全委员会和商务部担任过经济和安全职务。本翻译仅做学习研究使用。

控制的幻觉
遏制中国技术野心的单边尝试将会失败

2022年12月30日

10月，拜登政府宣布了一系列新的、单方面实施的出口管制，旨在冻结中国的先进芯片生产和超级计算能力。在加强规则之前不到一个月，国家安全顾问杰克·沙利文宣布了美国技术竞争战略的重大变化。以前，如果芯片或其他技术被设计或可能被用于军事目的，或者转让会损害美国在可能具有军事用途的尖端商业技术方面保持对竞争对手的优势的能力，美国就会寻求拒绝向中国出口这些物品。沙利文说，现在，"我们必须在某些技术领域整体上保持尽可能大的领先优势。因此，就所有意图和目的而言，在先进的芯片生产和超级计算部门，民用和军事应用之间的界限被抹去。

一种观点是，这些出口管制，特别是允许美国在某些情况下实施域外管制的"外国直接产品规则"条款——例如阻止美国以外的公司向中国出售使用美国设备生产的半导体——很快就形成了一种迹象，表明美国正在将其在半导体供应链中的影响力"武器化"。这种说法认为，美国在某些用于设计和制造半导体的软件和设备，以及对人工智能至关重要的某些先进芯片方面，享有市场支配地位，它可以利用这种特权地位来阻止中国发展自己的微电子和超级计算能力的企图。类似地，美国可以利用美元的中心地位，将个人和政府冻结在全球金融体系之外。

但美国在半导体供应链中的作用不能与它的货币在全球金融中的首要地位相比。技术供应链比以美元为基础的金融体系更容易被调整和重组。更糟糕的是，这种观点是危险的，因为它使决策者对单边方法的有效性产生错误的安全感，导致他们不重视建立多边联盟以确保出口管制的有效性。它还可能破坏西方在面对中国带来的系统性挑战时团结一致的重要信号。尽管美国官员致力于说服主要盟友和伙伴共同实施类似的控制措施，但美国的行动是单独宣布的，与其他盟友和伙伴达成协议的前景仍不确定。

要了解如何运用出口管制或其他地缘经济政策工具取得最大效果，就需要对美国在全球化供应链中的地位，以及这些网络的基本结构和适应性有更精细的了解。与美国在全球金融中的美元主导地位不同，美国在先进技术供应链中的地位更具有偶然性，更容易受到冲击。与主要伙伴和盟友协调地缘经济战略和政策，可以巩固美国的地位，防止这些网络中的权力随着时间的推移从美国转移。

一个错误的比喻

国家要想长期有效地部署武器化的相互依存关系，必须在等级网络结构中享有主导地位。美元在全球金融基础设施中的中心地位是等级网络的典型例子，美国在其中享有明确的主导地位，并可以利用其地位来实现其地缘政治目标。美国的制裁战略就是建立在这个前提之上的。围绕美元的替代物重新调整全球金融体系是极其困难的，因为货币的普遍性产生了所谓的网络效应——就像社交媒体平台一样，一种货币被使用得越广泛就越有用。即使面对极端的冲击，如2008年的金融危机，美元也有保持主导货币的弹性。

政策规划者不应该过度学习美国在金融制裁方面的经验，也不应该错误地想象美元的优势地位为该国在全球半导体供应链中的地位提供类比。这个供应链实际上比全球金融系统更难有效地被武器化，因为它的复杂性使参与其中的人能够适应随着时间推移而发生的变化。它由多个不同投入的网络组成，在几个不同的国家产生了阻塞点。美国可以说是这些网络中最有影响力的节点，占2021年全球5280亿美元半导体市场的46%。它在电子设计自动化软件的制造方面处于全球主导地位，这些软件是为最先进的芯片设计复杂电路所不可或缺的。它与荷兰和日本一起，控制着制造半导体所需设备的供应，这个部门被称为"工具"（tooling）。

但美国完全依赖台湾和韩国来制造最先进的半导体。此外，美国制造的芯片只占全球制造的11%。制造微芯片所需的原材料也同样集中在包括中国在内的少数国家。外国供应商主导了芯片生产过程后端的测试、包装和组装功能。错综复杂且经常重叠的生产网络在不同的地方——特别是中国、日本、韩国、台湾、美国和欧洲国家，在供应链的不同阶段产生了无数复杂的依赖关系。有几个国家对供应链的特定部分比其他国家有更大的控制权，但没有一个国家主导整个网络。

由于生产成本高，网络中每一层的经济活动都趋于集中，一个或两个不同的公司在半导体生产过程的每一个特定部分都占有全球市场的主导份额。这种趋势造成了美国和其他国家可以在短期内利用的分散的技术障碍点。创建一个制造晶圆（半导体的关键部件）的工厂需要100亿到200亿美元。设计和开发新设备有很高的研发成本和很长的准备时间，这鼓励了行业的整合。例如，荷兰芯片制造商ASML使用的极紫外光光刻机花了三十年的时间来开发，需要多个公司的收购，成千上万的高技能工人，以及与技术供应商的密切协作。该行业的高固定成本、技术复杂性和对人才的需求鼓励了专业化和市场细分，从而使少数供应商控制了供应链的许多关键部分。为了保持这些在供应链中的控制地位，企业必须投资于持续的创新和研发。为了跟上，企业和国家必须持续和激烈的竞争，如果他们落后，他们仍然容易被取代。

切断链条

美国或任何其他国家能否将其在半导体供应链中的地位武器化，取决于孤立的国家如何轻松地重新配置供应链网络的关键部分。替换供应链中的一个关键节点是一项复杂的任务，需要大量的耐心投资和高水平的技术水平。但它不需要对整个半导体网络进行完全的重新配置，只需要有一两个专门的行为者拥有技术能力、深厚的研发预算和经济动力来复制其他国家的功能。半导体领域是竞争激烈的，技术发展很快。工程师们可以通过开发更先进的芯片和寻找更有效和可靠的生产方法来取得新的突破。技术领先者可以看到他们的财富上升、下降和复兴——有时要感谢政府的充分援助。虽然找到美国的替代品不是一件容易的事，但接近的竞争对手可能会成功，特别是如果他们保留了其他技术和专业知识的来源。

该行业的活力通过“工具”部门的一个例子得到了很好的说明，工具是美国新的出口管制措施试图拒绝中国的关键技术之一。少数美国公司——即应用材料公司、KLA和Lam Research——先进控制着重要的工具技术。但外国公司，如ASML和日本的东京电子公司，是供应链相关部分的市场领导者，并有能力在中期内开发美国技术的替代品。这些外国公司可能就想这样做，因为美国工具公司被迫退出中国，创造了一个自然的市场开放。外国工具公司也有强烈的动机在他们自己的供应链中设计出美国的技术，作为逃避美国进一步控制的威胁的一种方式。

最近，美国出口管制中的域外管辖规则空前扩大，加剧了这些担忧，增加了其他国家或公司为保护其自主权和维护其全球销售能力——包括在中国——而将美国供应商排除在外的风险。关键是，美国的工具公司可能会面临中国市场以外的销售下降，因为外国芯片公司希望建立没有美国工具的生产线，以避免新出口管制政策的长期影响。2019年，美国积极利用域外控制措施，拒绝中国电信公司华为进入全球芯片供应领域，这随后扼制了华为的扩张。但这些措施仅限于一家公司，而不是中国先进技术生态系统的整个部分。与美国针对华为的行动相比，美国新近愿意使用单边和域外的深远权力，应该会对供应链造成更大的冲击。因此，外国公司和政府可能会越来越多地将对美国技术的依赖视为他们必须缓解的一个弱点。

美国工具公司可能会看到他们自己的前景下降，因为市场机会的缩减周期使他们在创新方面的投资收入减少。二十一世纪初，在美国单方面对向中国出口卫星实施更严格的控制后，这种动态也在商业航天领域上演了。随着欧洲公司开始提供不包括美国部件的产品，包括向中国市场提供的产品，美国的市场份额和能力下降了。新的控制措施将在短期内产生不可否认的效果，使中国无法获得工具，但随着供应链的转变，包括替代供应商，这个扼杀点可能被证明是无法防御的。

武器化谬论

半导体的案例说明了国家如何不能轻易地将相互依存关系武器化，特别是当涉及到以复杂和重叠依赖为特征的供应链时。某些公司可能能够在半导体供应链中保持特定的技术咽喉，但他们只能通过持续的竞争来保持这些地位。这就产生了一种供应链结构，它更容易随着时间的推移而发生变化，而且任何单一的参与者都难以控制。在其他先进技术领域的全球领导地位——如人工智能和量子计算——是高度竞争的，并将带来类似的复杂情况。为加强美国在所有这些领域的技术领导地位，明智而有效的政策必须认识到这些限制。

在这种情况下，美国必须迅速采取行动，在发达经济体中就与中国的技术竞争达成共识，对出口管制的适当作用达成更深入的理解。美国可能并不主导整个半导体供应链，但它在与代表其他关键节点的大多数地方建立深度联盟和伙伴关系方面具有强大优势。一个更好的协调战略将极大地减少其他行为者简单地填补美国留下的真空的风险。多边主义将有助于维护美国在这些网络中的作用，并最终使对中国实施的任何控制更具破坏性。例如，美国的工具可以随着时间的推移被荷兰和日本的能力所取代，但中国要靠自己的力量复制所有这三个国家的能力将更加困难。为此，最近关于这些国家之间谈判进展的新闻报道是有希望的，但要评估谈判是否会产生一个真正的、多边控制的卡口的协议还为时尚早。

美国在寻求这种共识时将面临挑战，包括冻结中国的商业能力是否明智的问题，以及其他国家是否有法律权力和执行能力来实施所需政策的更多技术问题。美国官员必须与盟友进行艰难的对话，讨论在所谓的军民两用技术方面，即那些既有军事用途又有商业用途的技术，院子应该有多宽，围墙应该有多高。尽管主要的合作伙伴与美国对中国作为战略威胁的评估保持一致，但对于美国方法的有效性以及加强出口控制所固有的权衡，仍然存在着根本性的分歧。建立在美国进一步域外控制威胁之上的多边协议可能会实现短期政策目标，但它只会加深盟国及其半导体行业对依赖美国技术的代价的担忧，并鼓励这些行为者开发替代方案。威胁实施新的控制措施是不够的。美国官员必须与合作伙伴合作，就如何最好地应对中国的技术进步形成共同的理解。

建立一个共同的战略，负责任地管理与中国的技术竞争，从未像现在这样紧迫。除了出口管制，拜登政府和国会正在考虑一系列新的工具来解决与中国的经济纠缠所带来的危险，包括对美国在中国的投资进行前所未有的监管。最终目标可能是阻止美国的关键技术、资本和专业知识流向中国的先进技术部门。但是，正如美国无法有效地将其在芯片供应链中的非主导地位转化为武器一样，如果它只是单独行动，也同样无法在更大范围内成功地减缓中国本土技术的进步。（完）

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