19省60城对比：预售资金监管的放松空间有多少？
摘要
■ 从60城案例看地方预售资金监管的4个问题。
（1）政策规定不明确。包括监管账户开设范围是土地证还是预售证规定不明确；重点监管资金提取范围是土地证、预售证、单楼栋还是单套房规定不明确；部分城市重点监管资金比例、提取节点规定不明确。
（2）提取基数过高。重点监管资金的提取基数包括备案价、工程款、实收款三类，其中以备案价、工程款为基数的城市占绝大多数，各占30.0%、58.3%，极少城市以实收款为基数。从提取范围看，绝大多数的城市以预售证作为提取范围（占比高达78.3%），以楼栋作为提取范围的城市仅占11.7%（共7个城市），在项目销售较差的情况下，以预售证作为提取范围可能增加项目的资金压力。
（3）提取比例过高。按照备案价乘一定比例计算重点监管资金的城市，该比例普遍在10%-40%之间,其中太原、株洲、玉林等较高，在30%及以上；按照工程造价1.n倍计算重点监管资金的城市，倍数普遍在1.1倍-1.3倍之间，其中浙江的城市普遍较高，为工程造价1.3倍，其次为福建、安徽的城市，普遍为工程造价1.2倍。
（4）提取节奏不合理。重点监管资金根据工程节点提取，比较宽松的包括南宁、天津、无锡、福州等，房企可在主体结构封顶前取用大部分重点监管资金。提取节奏较慢的城市包括惠州、佛山等，主体结构封顶前重点监管资金较难取用。
■预售资金监管放松的空间。（1）出台全国统一规范。全国层面，《城市商品房预售管理办法》对预售条件做出原则性规定，但未明确预售资金监管的基本尺度，导致地方政策规定较不明确。在此背景下由全国制定《商品房预售资金监督管理办法》，对基本标准进行明确，如监管账户开设的范围、监管资金提取的范围、监管基数、提取节点、一般监管资金的取用条件等，地方在此基础上因城施策制定细则，有利于引导优化预售资金监管。（2）优化提取基数。①如果以备案价为提取基数，在不同项目建安占房价比重差异较大的情况下，可能导致重点监管资金与工程款金额不匹配；而如果以实收款为提取基数，又可能增大地方保交付的压力。因此以工程款为提取基数是最理想的选择，未来可以考虑取消以备案价为提取基数的方式。②从提取范围来看，以单一楼栋作为基本监管单位最优。既可以满足“保交付”的条件，又可以缓解滞销项目的资金压力。但目前多数城市仍以预售证为提取范围，未来存在较大的放松空间。同时，也有部分城市对于分期开发的最小期数存在限制，后续也可能进一步优化（3）降低监管比例。部分城市监管比例过高，如达到工程款的1.2倍及以上，一般情况下按照工程款的10%提取不可预见费即可满足项目需求，未来比例过高的城市存在下调的空间。（4）优化提取节奏。当前部分城市重点监管资金提取节奏较慢，如样本60城中29.5%的城市主体结构封顶前可提取的最高重点监管资金比例在50%及以下，后续有空间根据工程进度适当提前。从实操层面来说，考虑到房企支付节奏的变化，如春节前的工程款和农民工工资集中结算期，可考虑增大监管资金的释放额度。
■风险提示：政策执行差异，风险演化进度超预期等。
正文
我国的商品房预售制度以《城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》为基本监管框架，其中《城市商品房预售管理办法》对于预售条件作出原则性的规定，包括取得“四证”和达到规定的工程进度，但对于预售资金的监管，其并未作出明确规定，仅指出，“商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”。在此背景下，各地出台了相应的“预售资金监督管理办法”、“预售资金监督管理实施细则”等。预售资金监管也由此呈现因城施策甚至因区施策的特点，地区之间监管差异较大。本文详细梳理了全国19个省（直辖市）、60个城市（部分为市辖区）的预售资金监管规则，总结了当前预售资金监管可能存在的问题和放松方向。
需要说明的是，预售监管资金分为重点监管资金和一般监管资金，前者用于保障项目交付，根据工程进度提取，后者一般允许房企自由取用。由于一般监管资金为重点监管资金的差额项，所以如果重点监管资金的额度过高，一般监管资金能截留的额度就较少，同时如果重点监管资金相关规定不明晰，一般监管资金的自由取用也难以落到实处。因此本文主要分析重点监管资金相关规定，对一般监管资金不做重点讨论。
1从60城案例看地方预售资金监管的4个问题
1.1.政策规定不明确
（1）监管账户开设范围不明确。监管账户按照预售证还是土地证设立，直接影响重点监管资金的提取基数。60城中多数城市规定“一张预售证对应一个监管账户”，但也有部分城市的规定较为模糊，如规定“以独立商品房项目为单位申请设立预售资金监管账户”，但对于“独立商品房项目”的范围是土地证还是预售证未做明确规定。
（2）监管基数不明确。重点监管资金按照土地证、预售证、楼栋还是单套房来提取，对于确定监管额度也至关重要。60城中，有31.7%的城市仅提出重点监管资金按照“项目”提取，但对于“项目”的范围未做明确说明。
（3）监管比例不明确。部分城市在政策文本中未明确规定重点监管资金的比例，60个样本城市中共5个城市（区）存在此种情形，以三四线城市为主，包括湘潭、洛阳、邯郸、驻马店等。如规定监管账户“必须留有必要的保底资金”，但未明确“必要的”金额是多少。
（4）提取节点不明确。重点监管资金根据工程进度提取，多数城市针对不同的工程节点设置提取金额标准，但部分城市在政策文本中未给出明确规定，60个样本城市中6个城市（区）存在此种情形，包括湘潭、洛阳、衡水、舟山等。如规定“监管机构按项目建设进度核拨预售款”，但未明确不同建设进度可核拨的额度标准。
此外，一般监管资金相关规定也存在较多不明确的地方，如部分城市规定企业需向“监管部门”申请提取，但未明确“监管部门”是监管银行还是地方行政主管部门，也未明确“申请提取”通过的条件。
1.2. 提取基数过高
重点监管资金的提取基数包括备案价、工程款、实收款三类，提取范围包括预售证、楼栋、单套房等情形。
以备案价为基数的城市占比30.0%，这些城市重点监管资金采用备案价乘以一定比例计算；以工程款为基数的城市占比58.3%，分两种情况：①基数是工程造价，重点监管资金采用工程造价的1.n倍计算；②重点监管资金直接采用核定建安成本乘以建筑面积计算；以实收款为基数的城市仅占3.3%，为苏州吴江区 和珠海 （注意珠海同时存在其他限制条件）。
从提取范围来看，绝大多数的城市以预售证作为提取范围（占比高达78.3%）。以楼栋作为提取范围的城市仅占11.7%（共7个城市，包括北京、天津、无锡、咸阳、洛阳、驻马店和东营），以单套房作为提取范围的城市仅占3.3%（苏州吴江区和珠海）。在项目销售较差的情况下，以预售证作为提取范围可能增加项目的资金压力。
1.3. 提取比例过高
（1）按照备案价乘以一定比例计算重点监管资金的城市，该比例普遍在10%-40%之间。其中太原、株洲、玉林等较高，在30%及以上；佛山、南宁、桂林等较低，在20%及以下。
（2）按照工程造价1.n倍计算重点监管资金的城市，倍数普遍在1.1倍-1.3倍之间，其中浙江的城市普遍较高，为工程造价1.3倍，其次为福建、安徽的城市，普遍为工程造价1.2倍；上浮倍数相对较低的有衡水等城市，为工程造价1.1倍。
（3）按照核定建安成本乘以建筑面积计算重点监管资金的城市，不同城市规定差异较大，如北京为不低于 5000 元/平，天津按照项目区位不同在 3000-4000 元/平左右，石家庄普通商品房为 3200 元/平。
（4）按照实收款乘以一定比例计算重点监管的城市，样本主要为苏州吴江区和珠海，提取比例在10%-20%之间。
1.4. 提取节奏不合理
重点监管资金根据工程节点提取，各地对于不同工程节点提取比例的规定差异较大。比较宽松的包括南宁、天津、无锡、福州等，房企可在主体结构封顶前取用大部分重点监管资金。如南宁规定，监管项目取得预售许可时，可使用数额不超重点监管资金总额的50%；监管项目结构封顶时，使用数额累计不超过重点监管资金总额的80%。提取节奏较慢的城市包括惠州、佛山等，主体结构封顶前重点监管资金较难取用。如惠州规定，监管项目预售后至规划验收前，监管账户内的资金按项目销售总金额的10%计算留存（惠州重点监管资金为项目销售总金额的10%）；竣工验收备案前，监管账户内的资金按项目销售总金额的8%计算留存；监管项目竣工验收备案后至不动产首次登记前，监管账户内的资金按项目销售总金额的5%计算留存。
2预售资金监管放松的空间
（1）出台全国统一规范。全国层面，《城市商品房预售管理办法》对预售条件做出原则性规定，但未明确预售资金监管的基本尺度，导致地方政策规定较不明确。在此背景下由全国制定《商品房预售资金监督管理办法》，对一些基本标准进行明确，如监管账户开设的范围（土地证或预售证）、监管资金提取的范围（土地证或预售证或单栋楼或单套房）、监管基数、提取节点、一般监管资金的取用条件等，地方在此基础上因城施策制定细则，有利于引导优化预售资金监管，促进地方政府、企业和购房者的利益平衡。
（2）优化提取基数。①如果以备案价为提取基数，在不同项目建安占房价比重差异较大的情况下，可能导致重点监管资金与工程款金额不匹配；而如果以实收款为提取基数，又可能增大地方保交付的压力。因此以工程款为提取基数是最理想的选择，未来可以考虑取消以备案价为提取基数的方式。②从提取范围来看，以单一楼栋作为基本监管单位最优。既可以满足“保交付”的条件，也可以缓解滞销项目的资金压力。但目前多数城市仍以预售证为提取范围（占比78.3%），未来存在较大的放松空间。同时，也有部分城市对于分期开发的最小期数存在限制，后续也可能进一步优化
（3）降低监管比例。部分城市监管比例过高，如达到工程款的1.2倍及以上，一般情况下按照工程款的10%提取不可预见费即可以满足项目需求，未来比例过高的城市存在下调的空间。
（4）优化提取节奏。当前部分城市重点监管资金提取节奏较慢，如样本60城中29.5%的城市主体结构封顶前可提取的最高重点监管资金比例在50%及以下，后续有空间根据工程进度适当提前。从实操层面来说，考虑到房企支付节奏的变化，如春节前的工程款和农民工工资集中结算期，可考虑增大监管资金的释放额度。
总结来看，当前预售资金监管存在政策规定不明确、提取基数过高、提取比例过高、提取节奏不合理等问题，未来存在一定的放松空间。包括出台全国统一规范、优化提取基数（以工程款为提取基数、以单一楼栋为基本监管单位）、降低监管比例、优化提取节奏等，而重点监管资金规则的明确也有利于推动一般监管资金真正实现自由取用。
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