冯军旗《中县干部》：不止“政治家族”丨读中国计划（五）

2008年，北大社会系博士冯军旗到河南中县（化名）挂职两年，一年副乡长，一年县长助理。两年时间里冯军旗运用简历分析、统计分析、最主要是深度访谈（采访了250个左右的县乡主要干部）的研究方法，写出了研究基层官场的博士论文《中县干部》。

2011年9月，《南方周末》从冯20余万字的论文中摘选了第七章里的5000字以“中县‘政治家族’现象调查”之名发表，引发轩然大波。挑动人神经的当然是“政治家族”这个词，以及冯军旗“卧底写论文”之类的坊间传说。

这两天我看完了这篇被誉为“揭秘官场逻辑”的论文，发现它的内容其实远不止“政治家族”，《南周》的节选也极具选择性。媒体喜欢挑选刺激性的标题和章节吸引眼球，这是他们一贯的风格，但如果读者只从这一点角度理解冯军旗博士的研究，那会错过论文里更深刻和丰富的内涵，无异于买椟还珠。

我希望我这篇读书报告能帮助大家从更全面、或许也是更贴近冯博士原意的方式，重新理解这篇经典论文。

论文分9章，分别是绪论、构成、进入、轨迹、摇篮、政绩、关系、纪律和结语。

“绪论”介绍研究对象和方法，以及做文献综述——这部分我强烈推荐对中国基层干部研究有兴趣的朋友扫一眼，能在短时间内搭起认知框架。“构成”分别从出身、性别、年龄、教育程度、籍贯几个角度统计中县干部的情况。“进入”梳理了河南几十年以来干部培养的政策变化，以及中县干部入仕的三条途径。“轨迹”研究的是干部们的履历和升职过程。“摇篮”考察了多出干部的机构和岗位。“政绩”介绍了干部评价指标、政绩与仕途的关系等，还有一节非常有趣，讲如何辨别政绩的真伪。“关系”就是关于政治家族的那一章，讲了干部之间的关系、如何拉票等实际的问题。“纪律”一节似乎是作者通过博士答辩后补写的，讲了对违纪干部的查处，选择的几个案例尺度都很大。最后“结语”，总结本篇论文的特色，反思基层干部制度的困境，也反思自己研究的局限。

2011年的舆论风向跟今天不同，当年《南周》的报道发表后，一边痛心疾首、一边带着喜悦之情“定体问”的大有人在。放在今天看，其实大可不必。我去年为一位“朋友”写过一篇《民主制度下为何出现门阀世家：以美国为例》，梳理了美国几个绵延百年、门生故吏遍天下的政治世家，描述了各州议会“父子轮替”、“女婿之战”等景观，也介绍了一些研究美国高层关系网和基层政治家族的书籍和论文。两相比较，政治家族或者说官吏的关系网，是制度问题，但却不是某些人心里想的那种制度问题。所以，如果只把《中县干部》看作一枚射向中国体制的炮弹，那无疑窄化乃至贬低了作者研究的价值。

如果让我总结，《中县干部》最主要的价值，还是在于通过两年深入其中的田野调查，摸清实情，弄清政策和历史的来龙去脉，然后在这个基础上，实事求是地批判，有的放矢地尝试开出药方。

这一点从第三章就可以很好地看出来。这一章在逻辑上其实跟《南周》节选的第七章内容紧密相连，梳理了河南基层干部制度的变迁，介绍了不少干部的观点，分析了第七章问题产生的主观客观原因，还讲了一些解决问题的措施。但这些内容，这些人和制度的博弈，这些经验和教训，这些历史和现实留给我们的真正有价值的东西，是当年许多媒体和自我满足于“定体问”的人从来不看的。

第三章的内容首先可以和我们在《李侃如《治理中国》：二十年前的杰作丨读中国计划（一）》里讲过的“大退休”联系起来，改革开放要推行新的政策，需要年轻干部，老干部们给年轻人让位了，怎么筛选人才呢？

答案是三条途径：大中专毕业生分配和军队转业安置首先把体制已经培养出来的人才输送到地方，后者还跟“大裁军”联系了起来，最后通过各种形式的吸收录用将前两者遗漏的本地优秀分子也吸纳进体制。“通过三层精英筛选机制，中县国民中的政治精英基本被收割。”

三条途径的实施过程中涌现了许多问题。以吸收录用方式里的聘用干部政策为例，它具有灵活性的特点，却也带来了违规操作的空间，有时变得混乱、无序、腐败，出现了“假文凭”、“假档案”、“内招”等现象。1991年以来商丘地区永城县先后680多人买假文凭办理聘用干部手续，事发后直接导致1995年河南省全省聘用干部工作的冻结。建国后被彻底打翻的自我繁殖现象也就是在这个过程中死灰复燃。到2001年，国家明文规定停止所有相关政策，各省也纷纷出台文件跟进，然而积弊可能要通过一二十年的时间才能消化掉。

冯博士对聘用干部政策的考察是非常细致的，没有采取一刀切的断然肯定或断然否定的态度。他注意到了这个制度虽然在实施过程中有漏洞和弊端，但它首先开启了通过考试录用干部的先例，打破了干部身份终身制的惯例，八十年代初很多农民也通过这个政策实现了农民身份到干部身份的转变，农村的活力和农民的积极性被极大地调动了起来。通过第一手访谈，冯博士还指出了一开始“风气好”，不少领导干部选贤不选亲，后来慢慢的才开始有人钻空子，然后有人开始效仿，开始“上有政策、下有对策”，制度开始变形。

故事到这里还没有完，冯博士继续考察了自我繁殖问题的发展模式和改革措施。比如现实中有一个现象，关系户喜欢到业绩好的部门扎堆，这就造成了好部门的人员冗余、效率降低、失误增加和预算不足，没几年好部门就变成了差部门。

针对这些现象，上级部门曾经进行过几次专门整改，方法有重新考核清退关系户，也有固定编制，一定时间内某部门只进不出，等冗员退休——因为某些地方爆发过被清退人员包围县政府的事件。在论文第65页，冯博士对比了西城乡国税所和邮政所的人员构成情况，发现“逢进必考”和“公开招录”的改革措施能较好地改变单位自繁殖现象。当然后文也表示，聘用过程中不可避免还有面试等环节，主观性的影响不可能完全根除。

可以用第四章里某位被访谈的干部的话总结制度失灵的问题：一些制度和政策出发点是好的，但上有政策下有对策，付诸实施后产生意想不到的弊端，这就要求要对政策多做试点，从各种负面的角度对政策进行破坏性试验，这样，才能推出善政。

我上面用一千多个字才非常粗略地概述了第三章“进入”的内容，我相信大家也看得出来，第三章是第七章的原因，也是第七章的结果，它比《南周》挑出来的段落要复杂也深刻的多，既展示了特定制度是如何基于特定现实产生的，也描绘了制度和制度里的人几十年间是如何进化与博弈的，还包含大量富有启发性的细节，像第68页对中县好部门变化的梳理，简直是一部浓缩的改革开放发展变迁史。所以我才会说，只看《南周》的节选就忙着“定体问”，属于买椟还珠，非常可惜。

其实如果要较真，《南周》的节选也没有忠实还原第七章“关系”的主旨。首先《南周》强调中县有“大家族”（5个以上副科级干部）21个，“小家族”（2-5个副科级干部）140个，这个数字看上去确实触目惊心，但是《南周》选择性地忽略了作者统计的另外一个数据：中县有副科级及以上干部11000名。

对关系网弊端的批评已经有许多了，许多人都注意到了159、162-166、169等页上的案例，对别的章节里与这一章有关联的案例，比如34、38、53、57、70、110、122、128、131、132、141、144、149、161、179、180、184、186、193、199等页上的，也都很了解，然而跟前面一样，如果只把它们看作揭发材料大集合，而不去看作者对它们所做的更深一层的分析，会错过许多有价值的信息。

整体来看冯博士是站在客观中立的立场上来谈关系问题的，他认为关系虽然有应被大力批判之处，但其也使得“整个中国的政治体系充满了活力，充当了上下沟通和流动的桥梁，是官僚体系的润滑剂，是制度化的有益补充”。

在冯博士描述的姻亲、干亲、同乡、同学、战友等关系种类中，有一些案例其实是作者用来具象化关系网的材料，本身可能并不包含褒贬。比如167页上作为“多次关系运作”的样本的原监察局长孙兰光事例。这个大几千字的案例读下来，给人最大的印象不是一个人利用各种关系钻营，而是机会总是留给有准备的人，与其说孙靠关系提升，不如说他是借出众的财经知识和写作才能抓住了每一个稍纵即逝的机会，靠完成其他人完成不好的工作获得提拔。理解了这个案例，就能理解为什么作者没有站在决然否定的立场上讨论关系问题。

还有一个有意思的章节是第七章第三节“拉票网”，这一节讲的是2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布实施后，干部选拔民主选举程序中出现的问题。这个程序改变了以前“少数人说了算”的局面，无疑是进步的，但让人关注的是它在实施过程中出现了西方民主选举中常见的一些问题。

比如拉票行为因为容易失控、容易造成公款行为、容易让说得好听但干得不行的人上位、容易助长不正之风而被组织明文禁止，然而现实情况是，这种行为很难完全根除，各种各样像送礼、吃请、喝酒、许以好处、举报、抹黑、旁敲侧击的阴谋阳谋，屡禁不绝。如果仅仅只看《南周》节选，或者带着比较重的意识形态固见，就会忽视这里面的真正问题：《中县干部》所描绘的基层官场关系问题，某种程度上是一个所有民主程序都要面对的常见问题。就像莱斯利在《腐败（Corruption）》一书说的，中国的“关系”和美国的“结网（networking）”或者英国的“校友裙带”，本质上像极了同一种东西。

说回到我们谈第七章时开始的那句话上去，《南周》的摘录看似忠实于《中县干部》的原意，实际上它的节选是值得怀疑的，《南周》的截取具有某种选择性，将原论文精细的多层次思考简化成了一种暗含价值判断的粗糙宣示。

这里插一句我个人的评论。对应该如何解决这个问题，冯博士最后说的是：“票决制只能往前走，扩大票决范围，让干部拉不起票，这是根本解决之道。”我个人同意冯博士“只能往前走”的判断，但是不同意他“扩大、拉不起票”的建议，这是因为拉不拉得起票首先是个相对问题，不是绝对问题，比别人更拉得起就行了；其次美国等西方国家的经验告诉我们，总有拉得起票的方式，不是跟资本结合，就是跟舆论操纵结合，到头来根本解决不了问题。

今天我只针对《南周》当年引起轰动的节选报道，选择了论文中第三章和第七章的内容做简单介绍。只从这两章就可以看出来冯博士原论文的内容是非常丰富的，比《南周》的报道还有现在市面上很多只强调某个方面的读后感要丰富的多。因为篇幅原因，像我之前说过的论文文献综述、没有说过的“党政螺旋晋升体制”、干部们对历任县委书记评价、2000分政绩考核细则、独特的优秀人才上中专现象、纪律处罚的原理和实践等，还有许多案例，我这里没有写，但它们都很精彩，推荐各位阅读原文。

据说当年论文不是冯本人给《南周》的，而是他的朋友给的，报道发表后，冯还几次跟中县故人打招呼。我个人是比较相信这种说法的，因为读完原文可以感受得出来，作者放在第一位的，始终是客观研究而非价值判断，论文中的一个个研究对象，作者都是当作有血有肉、有爱有恨、有优点有缺点的活生生的人来描写的，而演变中的制度和人的互动，是这些描写的重点。对复杂的现实，作者怀着复杂的感情，若不是如此，他不会在论文扉页写上“献给中县干部”。

有些人把《中县干部》当做厚黑学的权谋小说来读，也有些人把《中县干部》当做官场入门指南学习，我更倾向于把《中县干部》当成一篇严肃、严谨、严密的制度分析报告。它生动地描绘了过去从哪里来，也启发当下的人该如何走脚下的路。媒体对学者的简化，终究要靠仔细的读者通过完整的阅读去加以更正与还原，这个还原的过程，也是我们发掘学术研究的真正魅力和真正价值的过程。