周飞舟《以利为利》：新中国的财政制度是如何演变到今天这样的丨读中国计划（七）

新中国的财政故事通俗地说就是筹钱分钱的故事，我们常说中国体制的优势是“集中力量办大事”，财政故事就是说明“怎样集中力量”的一个非常好的例子。

想了解这个例子，有三个选择，兰小欢教授《置身事内》的第二章提供了一个相对最言简意赅的版本，我们上一篇讲的周黎安教授的《转型中的地方政府》的第四章提供了一个学术性很强的版本，今天我们要谈的周飞舟教授的《以利为利：财政关系与地方政府行为》则介于两者之间，以一本书的体量，用清晰晓畅又不失学术深度的笔触，梳理了从建国到21世纪初中国的财政往事。

周飞舟是北京大学社会系的教授，这本2012年由上海三联出版的《以利为利》带着浓厚的社会学风味，充分运用了实地调研、案例分析等社会学研究方法。我读完这本书的第一感受是它的逻辑连贯性极强，六十多年财政制度的演化发展、前因后果、优劣得失，一环套一环，慢慢铺展，被娓娓道来。

我们先按照《以利为利》的介绍来梳理一下新中国前六十多年的财政发展道路。

1949-1957年是新中国基本经济和财政关系框架的建立时期。新生政权当时面临的压力不仅有民国政府遗留下来的物价飞涨和财政困难，而且还要支持抗美援朝、保护东北老工业基地，“统收统支”的财政制度应运而生，简单讲，就是除了少部分特批的公粮和税收外，其余全部财政收入都上缴中央，地方政府的支出也由中央统一安排。正是由于这种集中力量的调配安排，第一个“五年计划”很快实现了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。

“一五”虽然取得了巨大成就，但也暴露了不小的问题，比如说地方的积极性没有得到充分调动。1956年教员发表《论十大关系》，其中第五点是中央和地方的关系，教员提到“要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。1958年“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的建设总路线提出，紧接着的“大跃进运动”成为一场自上而下发动、但充满“放权”特点的实验活动。

第一次放权实践并不成功，原因有生产力的限制以及对客观生产规律的违背，后果就是浮夸之风盛行，国民收入和财政收入剧减，农业上也造成了巨大的灾难。于是1961年开始，中央重新收权。1961年1月20日的《关于调整管理体制的若干暂行规定》将物资、财政、货币、劳动计划等权力统一收归中央，提出了“全国一盘棋、上下一本账”的基本方针。

具体到财政方面，中央与地方施行“总额分成”的体制，不再划分中央固定收入和地方固定收入，而是计算地方预算收入和预算支出的比例，然后确定地方留用的财政收入的比例和上解中央的比例，这个比例也不再是恒定的，而是每年一变。这种制度使中央能分享地方经济的增长，有利于改善“大跃进”期间的混乱局面，恢复国民经济。

《以利为利》中关于总额分成的说明表格

第二次放权实践起始于1966年，持续到1978年，起因还是集权体制不利发挥地方主动性。从“条条”变为“块块”的改革和十年动乱中的政治目标混合在一起，中央部委从90个精简到27个，中央的控制力下降，地方的热情上涨。相应的，浮夸风又刮了起来。不切实际的高指标和地方如火如荼的竞赛，导致国民经济比例失调，一个例子是投资规模盲目扩大，原料、设备和动力条件跟不上，最后生产指标得不到完成，产品质量还下降了，设备也被损坏。

这时期的财政制度虽然符合“收放逻辑”，但复杂多变。例如1971年采取了“定收定支、收支包干、保证上缴（或差额补贴）”的财政收支包干体制，这种“定额包干”制有利于调动地方政府增加财政收入的积极性，因为超过定额的部分全可以自留，但不利于中央集中收入，所以1972年中央就调整政策，规定各省超收部分如果在1亿元以内，可以全部自留，超过1亿，超过部分要和中央平分。到了1974年，分账的方法进一步变成了“固定分成、超收另定分成比例”的体制。

以上差不多是改革开放以前三十年的财政制度演变情况。到了改革开放以后的三十年，以90年代中期为界，可以分为前十五年和后十五年两个阶段。

前十五年是一个急速工业化的浪潮，基本推动力是以承包制为核心的制度变迁进程。周飞舟教授将1980-1993年这段时期称为“财政包干制时期”，这个时期又可以分为三个部分，具有典型的渐进式“摸着石头过河”的特点。

1980-1984年是包干制试行阶段。包干制重点在“包”字，即中央每年给地方分派一个指标，这就是这个省这一年的收支总数了，地方只要完成这个任务，其他增收、减支的事项中央不再干涉。

早在1977年，中央就在江苏省试行“固定比例分成”的制度，1980年又对15个省试行“划分收支、分级包干”的体制，这种体制跟之前的“总额分成”相比，特征就是“固定比例”。但固定比例造成了中央财政收入下降，于是1983年全部15省又变回了“总额分成”。唯有广东和福建保留“大包干”试点，所谓大包干，就是中央和地方定一个基数，一个固定的额度，超收的部分里比基数多的部分，全部归地方，不用和中央分成。

1985-1987年是包干制的过渡阶段。17个省实行总额分成，但比例不再一年一变，而是五年一变，这促进了这些省份增加财政收入的积极性。另外试点大包干的定额上解和定额补助的省份也在增多，除广东、福建，新加黑龙江、吉林、江西、陕西、四川等省。

1988-1993年是包干制的全面推行阶段。虽然包干制的具体形式各有差别（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助6种），但39个省级单位（省、自治区、直辖市和计划单列市）都实行了包干制。中国进入比较彻底的“分灶吃饭”财政体制。

财政包干制无疑对激发地方积极性具有很大的推动作用，例如乡镇只要兴办企业，哪怕不盈利，也要缴增值税。对地方政府来说，这就是一笔收入，所以地方政府鼓励包括乡镇企业在内的企业做大。蓬勃的八十年代就在这样的氛围中诞生，然而它不是没有问题。

第一个问题就是各省之间的差异非常巨大，很不公平。《置身事内》里有一个例子，对比的是1988年采取上解额递增包干的广东和采取定额上解的上海：广东1988年上解中央14亿元，以后每年在此基础上递增9%就可以了，剩下的全归自己。1988年广东预算收入是108亿，上解部分只占13%；而1988年上海预算收入162亿，上解105亿，上解部分占比65%。

第二个问题就是包干制造成了中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重以及全国财政预算总收入占GDP的比重——即所谓的“两个比重”——越来越低。地方兴致勃勃，中央却变得越来越穷，财政整体上也越来越穷，紧接着就是中央推动改革、统筹全局的能力越来越弱。《置身事内》里提到，改革让许多人的利益受损，比如那些等待安置的国企员工、裁军中退伍的军人，中央必须要有足够的财力去补偿这些人，才能进一步推动改革。

《置身事内》里关于“两个比重”变化的图表

这里面的原因也不难理解，对于增收部分，各省要和中央分享，且每隔几年就要重订比例，为了能在下一次不要订的那么高，各省都有抑制预算收入增长的动机，这个动机的另一面，就是将许多收入装扮成“预算外收入”。税收是预算收入，所以就给企业减免税，减免掉的部分也不是不收了，而是以行政收费、集资、摊牌、赞助等预算外的手段收回来，加上那个年代比较严重的偷税漏税现象，这样一来，实际上许多该流入中央财政的钱被地方截留下来。后十五年分税制改革就在这个背景下来临。

分税制指的是把税收分为中央税（如关税）、地方税（如营业税）和共享税（如增值税）三种，同时分设国税、地税两套机构，税务部门与地方财政部门脱钩，省以下税务机关垂直管理，上级税务机构负责管理人员和工资。

分税制改革的出发点是要增加中央财政收入，改变地方不规范的财政行为，它遇到的最大阻力也来自地方。不管是《以利为利》还是《置身事内》又或者《转型中的地方政府》，都引用了一个经典故事，来自时任财政部长刘仲藜和后来的财政部长项怀诚的回忆录：

这段回忆录里其实是藏着玄机的，玄机在最后一句话：以1993年为基数。朱总理带队的中央与广东省的谈判发生在1993年9月，财政部一开始想把1992年定为基年。1992年的数据已经确定，掺不了水分，而1993年还有3个月，地方上可能突击收税，甚至把第二年的税都拿到这三个月收。广东答应分税制改革方案，算是让步，作为妥协，中央最终同意以1993年为基年。不出所料，1993年全国范围内都出现了收税狂潮。93年税收激增使94年中央税务返还变得十分困难，又是经过几番谈判和妥协才解决。

站在2022年回头看，分税制改革无疑是一场深刻的变革，它有效地增强了中央宏观调控的能力，之后如国企改革的推进等都有赖于分税制奠定的基础。然而和以前的改革一样，分税制也带来了新问题，比如国税、地税两套机构造成了税务机构的臃肿，收税成本的增加（到2018年国地税才合并），又比如地方财政能力减弱，引发了地方上的一系列困难。《以利为利》从第五章开始，到第十四章，讲述了分税制后的种种问题和制度的后续发展。

首先第五章讲的是中央如何通过转移支付弥补地方的财政缺口。以前有一种说法：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘。”根据周飞舟教授的调查研究，这种说法其实不全面，因为通过转移支付，中央其实把很多收走的钱又返还给了地方。那么，到底是什么让地方一直哭穷呢？

周飞舟教授对比了分税制改革后十年，东中西部三个地区的人均支出和人均收入水平，发现中部和西部人均收入基本相等，但是人均支出水平却有显著差异，他进一步发现这是因为转移支付向西部倾斜造成的。也就是说，从全国总体来看，中央返还的转移支付是大致够的，但是分配上却有不平衡的问题。

《以利为利》中关于人均补助的图表

进一步的，周飞舟教授发现转移支付的拨付方式也有问题。比如转移支付三种方式：税收返还、专项转移支付和财力性转移支付，对西部来说，大部分是以专项转移支付的形式下发，也就是专款专用，基层政府不能擅自改变用途。

基层政府财政支出平时主要在三块：保（公务员和事业单位职工）工资、保（政府和事业单位）正常运转和保（路灯、道路等）基本建设。上面调拨的专款专用不能挪用，可以自主决定用途的资金数量又不够，使得许多中西部县城好一点的只能保前两者，坏一点的只能保第一项甚至连第一项都保不了，这就是第六章里周教授描述的县乡财政危机。

县乡财政危机不止体现在运转资金不够，事实上中央和省分税，许多省也依葫芦画瓢，和市分税，市再和县分税，层层分税，最后的结果就是农业税成了中西部许多县财政收入的支柱。县里面要靠农业税和“三提五统”给公务员发工资，无形中加重的就是农民的负担。我们之前在介绍《中县干部》时说过的“拖欠基层教师工资问题”和“县乡干部和农民对立问题”，本质上都是县乡财政危机的反映（《冯军旗《中县干部》：不止“政治家族”丨读中国计划（五）》）。这两个问题又引发了21世纪初广泛讨论的上访问题和县乡举债问题。

在描述了县乡财政危机后，周飞舟教授第七章转进到农民负担问题。农业五税、三提五统、两工（农村义务工、劳动积累工）、三乱（乱收费、乱集资、乱罚款）构成了农民负担的主要成分，这里面三提五统等费用部分又最突出。于是，2000年安徽农村税费改革试点开始，2002年推广到20个省份，2003年铺开到全国。

这次的税费改革被总结为“三个取消和一个调整”，农业税由3%调整到7%，增加了一项相当于农业税五分之一的农业附加税，其余税费基本全部取消。这项改革的思路跟历史上的一条鞭法和摊丁入亩是一致的，走的是“并费入税”的路子。

到了2004年，改革深化，先是逐步降低农业税税率，然后在两年时间内彻底取消农业税。

农业税费改革是历史性的，几千年来农民第一次可以合法地不再缴纳“皇粮国税”。新中国建国时筚路蓝缕，农民为祖国的工业建设做出了巨大牺牲，中国终于在21世纪初开始了反哺农村、农业和农民的进程。与取消农业税配套的措施，是在农村逐步建立公共服务和公共事业体系的改革。

不过再一次的，新的改革带来新的挑战，这次的挑战是基层财政的进一步空心化，基层政府的进一步“悬浮”。基层更依赖上级的拨款，无形中加剧了基层官员到上级部门“请吃请喝，活动拨款”的风气。基层政府的举债现象、拖欠工程款现象也变得更严重了。

周飞舟教授在第八、九、十章考察了不发达地区地方财政收入和支出的基本结构（第八章），从农业、水利、交通（第九章）和义务教育（第十章）四个方面评估了农村基本公共服务体系。用周教授的话说：“税费改革后……农村的基本公共服务问题就变得越来越突出。”这里面的逻辑有两层，第一层是税费改革带来了农村事权和财权运转方式的变化，第二层是农民的负担减轻了，原本相对次要的生活水平问题就浮动到了主要的位置。

这三章里我尤其推荐有闲暇的朋友看一看第十章，这一章回答了不少有趣的问题。比如为什么教师工资由乡里发就老拖欠，由县里发就不拖欠了？不是由于县里拿出一笔额外资金，也不是由于上级转移支付，具体因为什么，容我卖个关子，请各位自己去看原书。

到全书第十五章结论，还有四章，剩下四章围绕一个主题：土地财政。周飞舟教授先是通过考察发达地区基层财政状况，发现土地收入是许多地方财政宽裕的原因（第十一章）。然后他尽可能地从各种税费中抽离出跟土地有关的部分，并集中计算了土地出让金（第十二章）。再然后他以浙江绍兴县和陕西西安市长安区为案例，分析了土地财政的基本特征，发现一方面，土地出让金作为一种预算外财政收入，地方可以自留，另一方面，跟土地有关的税收又是预算内财政增收的重点，两笔钱都强化了地方搞土地财政的动机（第十三章）。

到第十四章，周飞舟教授提出了一个观点，他认为中国现阶段的城市化不是由工业化推动的，而是由土地财政推动的。在这个过程中，他提醒要注意农民工、耕地、粮食和土地财政之间潜在的紧张关系等问题。在我看来，周教授的提醒是很中肯的，但城市化不是由工业化推动这个观点却可以商榷。因为土地财政能搞起来，本身也需要工业能力的支持，不然这么多房子能不能造得起来都成问题。其次周教授这个判断似乎是以城市为单位做出的，但现代工业的发展是以国家或者最少是以地区为单位的，工业化也有集群效应，不一定每个热门城市工业都强。第三中外都有许多金融城市、旅游城市，也在城市化中急剧膨胀，似乎也构成了周教授观点的反例。

从统收统支，到财政包干，再到分税制，最后到土地财政，今天光复述《以利为利》的主旨内容，就花了五千多字。不过我认为这五千多字花得很值，因为它完整地梳理了新中国财政制度的发展过程，展示了新中国在家底不厚的情况下，如何在建设中靠着不断解决问题曲折进步的历程。

有了钱，才能干事。会算账，才能免于说空话。回顾过去七十年历程，我们真的是从一穷二白奇迹般地走到了今天。什么时候捏紧拳头，怎么捏紧拳头，吃过什么亏，犯过什么错误，不断遇到新挑战，每一步都走得不容易。

了解新中国财政制度变迁史，还能够帮助我们理解其他问题。比如前文已经提到过的跟《中县干部》联动理解基层官场的关系，比如跟《转型中的地方政府》联动理解乡镇企业的发展，比如周飞舟教授对“一放就乱、一收就死”有与众不同的见解，比如书中对中东西部农村的调研可以和扶贫工作中的政策措施放在一起看，更不要说那些时不时爆出来的关于农村的社会热点新闻。

最最关键的，周飞舟教授这本书读起来一点都不难理解，在知识和观点的传递方面简直可以称得上是平易近人。能把复杂精深的东西用朴素简单的话语表达清楚，本身就是水平的一种体现。如果满分是五星，这本书至少可以打四星半。

写在本文最后：读中国计划到现在已经写了七本书的书评了。按照计划接下来应该写周其仁的《城乡中国》、刘守英的《土地制度与中国发展》、吴毅的《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》以及田毅、赵旭的《他乡之税：一个乡镇的三十年，一个国家的“隐秘”财政史》四本书。这四本我会接着写的，但是因为年后比较忙，有几个活要赶，所以书评出的速度会放慢，会先回归热点新闻的梳理和评论。