刘守英《土地制度与中国发展》：告别以地谋发展丨读中国计划（十二）

原创林一五林一五议时

收录于合集

前国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、现人民大学经济学院院长刘守英教授2018年出版的《土地制度与中国发展》，是我今年开这个系列以来读过的最难读的一本书。

说难主要有三方面的原因，第一我自己对土地制度缺乏知识储备，严格来说这是我系统了解土地制度的第一本书；第二刘守英教授这本书写得非常详细、非常抽象——具体而言就是几乎每一页都有大量的统计数字与分析，另外政策建议写得很像官方报告，字斟句酌，四平八稳；第三则来自于篇章体例，与其说这是一本书，我的感觉是它更像是一本论文集，十八个章节就是十八篇论文，讨论的虽然是十八个主题，但各个章节经常有重合的内容。

因为缺乏深厚的知识储备，因为读起来很难，所以我这篇读书报告不会带多少评论，我想做的是两件事，第一尽可能梳理出本书的逻辑架构；第二在搭好的框架里介绍本书主要的观点，并推荐一些有意思的章节的页码。

话不多说，让我们进入正题。

首先解题，什么叫“制度”？刘教授说制度是一整套对人们行为的激励措施。土地制度，就是关于土地的激励措施。中国发展，则是这套激励措施的目的。

因为人不同，地不同，文化不同，传统不同，激励的方式自然就不同，所以就不能搞制度决定论，迷信一两个好听的名称，所以就需要具体问题具体分析，需要知道没有调查就没有发言权。

那么土地制度如何跟中国发展这个目的挂钩呢？刘教授说所有事情的逻辑起点是1945年毛主席在中共七大政治报告（《毛选》第三卷1081页）里提的那句：把我国从落后的农业国建成先进的工业国。

这句话是新中国发展建设的基调，从农业哺育工业，从优先发展重工业和国防工业，保障安全后发展轻工业和商业，直到我们今天努力打破封锁，产业升级，都是走在这条路上。

为了新中国的发展，为了中国人民生活水平得到提升，半个多世纪以来，农村和农民做出了许多牺牲，这成为21世纪初“工业反哺农业”、取消农业税等一系列措施的背景。

按照刘教授所言，农业很重要，并不比工业轻。所以关心中国的人，不可不关心农业。

而我们传统上所说的农业-农民-农村“三农问题”里，其实大家平时比较关注农业和农民，对农村的关注反倒排到了后面，所以需要多研究农村的状况，而农村的问题，最主要的就是土地的问题。

中国的土地分城市用地和农村用地，前者属国家所有，后者属集体所有，这是由国家根本制度决定的，关系到执政的合法性、历史的合法性，关系到基本经济制度，是不能动的。所以这一点上不用浪费时间打笔墨官司，值得讨论的是土地所有权与使用权的分离，这也是历次土地制度改革的主体思路。

关于农村用地，看土地制度改革，其实就是看“三块地”：1）分给农民的承包地；2）农民盖房子的宅基地；3）由农用地变为非农用地的转用地。

改革改在这三块地方，说明平时问题出也出在这三块地方。比如承包地的改革逻辑，是维持集体所有权，做强农民使用权也即产权。比如宅基地的改革逻辑是强化集体所有权，模糊农民使用权。而转用地因为最贴近征地、城市化和乡镇企业等问题，所以事实上对两权是模糊的态度。

这三块地，哪一块都不好改。

拿承包地举例。既然农村承包土地是集体所有，那么是不是所有村集体成员都应该分地？好了，今年分了地，过了两三年东家有人去世了，西家生娃了，南家孩子成年了，人口情况出现变化，要不要重新分地？且不说分地的时候地有好坏，分起来就很费事，就说重新分地这事，有的农民一看反正过两年要重新分，于是现在手头上的地就开始胡整，搞竭泽而渔，把地力消耗殆尽。

1987年，中央开始推广贵州省湄潭县的“增人不增地、减人不减地”的试点经验，后来到2008年，又提出了“长久不变”政策。这样就把农民和土地的关系固定化了，有力地解决了农民因为预期而不珍惜地力以及土地细碎化的问题。

这里可以插一句闲话，我们都知道“家庭联产承包责任制”，可是有多少人曾经想过，为什么是“家庭”而不是“个人”呢？背后的逻辑其实跟我们说的“增人不增地、减人不减地”是相通的。

你以为改革改到这里就完了吗？没有。“增人不增地、减人不减地”从实施之初，就引发了很大争议，一些地区的农民欢迎，另一些地区的农民不欢迎。根据刘守英教授团队的田野调查，还存在一些地区农民起初欢迎但后来变得不欢迎的情况。这里面的原因跟农民家庭自身人员增减情况相关，也与后来农地征用补偿的趋势有关。

我们在《农村讲法律吗？讲，也不讲。今天把吴毅《小镇喧嚣》读完丨读中国计划（十）》里讲过三个故事，第三个故事便是关于承包地转让的。以前种地不挣钱，很多农民就把地转出去了，甚至抛荒了。后来国家政策变好了，种地挣钱了，或者承包地要被征用了，这些农民就跑回去（刘守英教授举过一个极端的例子，某村有跑到意大利打工十几年的农民，听说村里要分地，特地坐飞机赶回来），说要要回土地，他们就跟承包权的受让方以及村委会产生了矛盾。这些二三十年前的农民之间的转让往往手续不全，即使有合同也写得错字连篇，更要命的是哪怕事实清楚，法律关系明确，不少农民一看自己理亏，会开始一哭二闹三上吊。

再来说说宅基地。宅基地是农民自建住房的用地，管理很严格。这种严格是从历史教训里来的，唐朝中期以后，中国建立土地私有制，严重的土地兼并就开始了，历朝历代，地主向上隐瞒人口，向下盘剥压榨，朝廷收不上税，农民吃不饱饭，最后就是农民起义。

宅基地的本意是保障农民的基本住房，至少有立锥之地。但是随着城市化的发展，很多村子里有了企业，还有很多村子成了扩张的城市的市郊，开始有外来人口，脑袋活的农民们就开始建三四层小楼，把屋子租出去。这就成了宅基地制度的灰色地带。

大量的宅基地其实处在灰色交易中，这种与法律明文规定不协调的现象，没法一刀切地取缔，就需要法律法规和监管与时俱进。这里面又催生了许多社会热点事件。

还有转用地。关于转用地，我们最熟悉的就是土地征用和补偿、农民安置这一系列词语。《土地制度与中国发展》的第十三章整个一章就是关于征用制度的。

刘守英教授认为转用地里藏着中国高速发展的秘密，他用这套理论挑战我们在《周黎安《转型中的地方政府》：驭官，是门技术活丨读中国计划（六）》里说过的流行理论，也就是周黎安教授的“政治锦标赛”理论。具体而言就是农村转用地为工业化和城市化提供了大量的廉价土地资本，地方政府通过卖地一方面赚取了投资的本金，另一方面吸引了产业的入驻，而失地农民则提供了巨量的廉价劳动力。这是过去二三十年中国发展的模式。

这套模式有历史必然性，但走到今天已经不适用了。其中几个主要的问题，比如快速城市化导致的工期紧张使协商过程受影响，造成农民不满；比如盲目圈地，占用农田耕地，造成粮食危机；比如我们已经非常熟悉的地方政府债务风险以及相关联的央行金融风险；比如因为城市扩张和引进产业，农民的地升了值，增值收益的分配又引发了矛盾。

面对这些问题中央一时也拿不出好的解决方案，所以就放权让各个发达地区先试点。南京尝试的是征地补偿安置的货币化方案。广东试的是留地安置。浙江试验为农民留发展用地，建社保。上海试验农民以地入股。

有意思的是刘守英教授对比了英国的城市化和工业化进程，提到了1879年亨利·乔治的民主《进步与贫困》，资本主义的英国与我们的情况不甚相同，但遇到的问题却很类似，似乎他们有一些经验可学，比如在增值收益的分配上，亨利·乔治提出的以地租充公而非以土地充公的方式已经由一些发达国家进行试验。

与一些学者认为“家庭联产承包责任制”的潜力已经被挖掘干净不同，刘守英教授认为这套体制仍有活力，但需要改革，“要动根子”。保障农民工在城市里的基本权利、让法律跟上宅地基现实的情况、保护耕地注重粮食安全、乡村振兴等等，还都不算“动根子”，真正的“动根子”是“试点改革集体所有制，改革土地审批制度，改变城市-农村的二元土地制度，建立城乡统一的土地市场，探索国有土地资本化经营模式，建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制”等等。

我要再强调一遍，因为知识储备的不足，我无力对刘守英教授这本书里的观点做任何评论，我模模糊糊的感觉是，由于现实的复杂，刘教授也只是指明了试验的方向，并没有确定的结论。凡事都得先搞试点，很多问题不试是发现不了的。例如《土地制度与中国发展》里有一些很有启发性的段落。

比如24页提到在乡村振兴的政策下，一些乡村在复活，另一些乡村则在衰败，造成不同的原因是什么？

比如61页提到的浙江乐清改革试点。比如62页提到的英国和荷兰关于租赁权的不同法律。比如土地传给继承人是要不要学日本的长子继承制？比如南海的土地股份制改革在盈利的情况下为何最后没逃过公地危机？

比如第十一章对中国土地管理制度历史演进的描写。

比如165页起讲述新中国如何形成今天二元土地制度的内容。

中国经济走过了上一程，现在确定来到了下一程。各个方面的改革创新都是必不可少的，土地制度也不例外。刘守英教授的核心思想是，土地必然要经历某种角色转变，由经济的发动机变成高质量发展的辅助角色。

在《土地制度与中国发展》的结尾，刘守英教授提出了一个改革时间表。即使没有2018年后的国际局势和疫情，这个时间表看起来也好像有些激进了。现在的情况是改是一定要改，不改不行，但怎么改，如何循序渐进，中间会有几次反复，学者们仍然争论不休。

这是我们国家、我们时代的大问题。

写在结尾：《土地制度与中国发展》是我了解中国土地制度的第一本书，读完我收获很多，我想它是像我这样的新手了解土地财政的一个非常好的起点。纯粹个人阅读体验，我这里还推荐《周飞舟《以利为利》：新中国的财政制度是如何演变到今天这样的丨读中国计划（七）》和《Yuen Yuen Ang《中国的镀金时代》：为什么腐败没有扼杀中国的经济繁荣丨读中国计划（四）》里提到的两本书，它们可以作为“起点的起点”，帮助像我一样对这个话题感兴趣的朋友更好地理解土地财政的来龙去脉。

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