【CISS研究报告】确认拜登政府对华战略竞争方向的谈话

2021年5月26日，美国白宫国家安全理事会印太事务协调员科特·坎贝尔（Kurt Campbell）、中国事务主任劳拉·罗林伯格（Laura Rosenberger）在出席斯坦福大学沃尔特·舒思深亚太研究中心（Walt H.Shorenstein APRAC）“2021奥森伯格研讨会”（2021 Oksenberg Conference）时，就拜登政府对华政策发表谈话，有关言论对我们研判美对华政策和中美关系走向具有重要参考意义。

“奥森伯格研讨会”是斯坦福大学“中国项目”成果的重要呈现形式，从2009年起专事讨论如何认识中国在世界上作用的变化，其研讨主题反映出美对华战略讨论步步深化的趋势：2016年是“一个时代的终结——建设性接触的共识还应且能延续吗”，2017年是“美中关系：避开陷阱”，2019年是“边缘地带：与中国的新冷战”。今年邀请了白宫国安会两位高官介绍情况，从所谈内容看，两人各有侧重，总体上是在“确认”（confirm）拜登政府对华政策审议的战略竞争方向和未来政策基本架构。

罗林伯格主要介绍了拜登对华政策的“三个支柱”。第一，“在美国国内的投入”，意即加强自身能力建设。这与拜登及其幕僚反复强调的“对外政策始于国内”的方针一脉相承。第二，“与盟友和伙伴的合作”，强调美与盟友伙伴加强协调并非旨在建立反华同盟，而是要向世界证明“民主是管用的”（democracy delivers），以此作为制衡美国所认定的中国“地区胁迫行为”和“改变国际规则企图”的依据。第三，“在与中国的竞争中胜出”（out compete China），强调美国将在需要对抗的地方同中国对抗，在符合美利益的领域同中国合作，本质上是强调对冲突风险的管理。

坎贝尔主要从地区视角描述未来政策。一是确认美国对华政策“被普遍描述为接触的时代已经结束”，“新的主导范式”（dominant paradigm）是竞争，目标在于创造“竞争的稳定和平”（a stable peace for competition）。二是确认拜登政府将继承和提升“印太战略”。坎贝尔把“印太战略”比作一个有待升级的“操作系统”（operating system），声称面对中国崛起带来的巨大挑战和压力，美长期以来帮助亚洲盟友伙伴建立的基于和平解决冲突、经济开放性和多边主义的地区平台在许多方面需得到加强和重振，尤其要有“积极的经济愿景”。三是确认美国的全球战略东移接近完成，并称这是美有史以来首次把更多的战略焦点、经济利益和军事实力转移到印太地区，与盟友加强合作将是美反制中国努力的核心内容和最佳方式。

从坎贝尔、罗林伯格的谈话，结合近期拜登政府推进内外政策的言行，可以做出几点研判。

首先，拜登政府对华政策审议接近尾声。拜登政府甫一上台，即开始对华政策重审，预置了“长期战略竞争”的基调和主轴，明确了“为中产阶级利益服务”的目标，发布了《国家安全战略过渡指针》，同时紧锣密鼓地与欧盟、日本、韩国、澳大利亚、印度等盟友伙伴开展协调。坎贝尔和罗林伯格作为白宫国安会要员同时出席一场公开活动，仪式感强，释放出对华政策审议即将完成的信号。据报道，审议有可能在今夏以发布政策文件、总统演讲等形式作总结，年内还将发布《美国国家安全战略报告》。

其次，美战略界对华政策辩论已告结束。始于21世纪第二个十年的美战略界对华政策大讨论，在历经奥巴马后期、特朗普时期的战略摇摆和中美互动之后，已经形成基本共识，得出必须以更强有力的方式应对中国挑战并开展长期战略竞争的结论，推动美全球战略进入以中国为主要对手的大国竞争新时代。这也是拜登政府对华政策审议未必会拖得太长的重要背景之一。但即便如此，仍有一些前官员和学者对过于激进的脱钩和限制措施不满，反对渲染价值观和意识形态分歧，认为拜登政府没有摆脱特朗普的影响，在继续向错误的方向调整对华政策，美中关系没有脱离陷入新冷战的危险，希望尽可能维系两国合作因素。

第三，华盛顿在涉华问题上出现府院合流。与拜登政府对华政策重审同步发生的，是国会密集的涉华立法审议进程，其中最重要的是指导创新和竞争、干涉中国主权和领土完整、挑动意识形态对立的法案。参众两院和两党议员在夸大中国威胁、强调中美竞争方面拥有基本共识，美国国会正在成为推动中美科技脱钩和战略竞争的主导性力量。与此同时，拜登在推出重振国内经济的政策方面高度依赖国会支持，美行政当局及商贸利益集团不愿再掣肘国会干扰对华关系，甚至在加强对中国高新企业审查和限制等问题上与国会势力相互利用。虽然行政部门面对国会立法有一定的自由裁量空间，但某些政策或政策偏好一旦形成法律，客观上将使对华政策更趋僵硬。

第四，美国围绕对华战略竞争构建新的亚洲政策。坎贝尔明言，“最好的对华政策其实就是好的亚洲政策”。坎贝尔曾是奥巴马“亚太再平衡”的设计者之一，拥有在亚洲方向施展个人抱负的雄心和专业功底，在美外交系统人脉广泛，主持制定新亚洲政策的能量不可小觑。这套正在形成的“好的亚洲政策”，进一步凸显美担心被中国“挤出亚洲”的危机意识，实际上是奥巴马“亚太再平衡”和特朗普“印太战略”的混合升级版，紧密围绕对华战略竞争议程，从军事、安全、经济、政治、人文等角度多管齐下，力图维持美在本地区的利益存在，也有意弥补美对亚洲经济影响力衰退的短板。但美直接投放资金能力有限，市场接纳潜力也不足，只能以“共同价值”为旗号强行推动供应链重组、数字安全倡议、绿色经济等，后续效果如何有待观察。

今年下半年的中美关系，将继续经受严峻考验。拜登面对凶险的国内政治环境，紧迫感很强，要抓紧明年中期选举前的时间办成几件事，在重振美国方面有所作为，对华政策调整也需要落地。下半年美方已明列的涉华议程包括：根据拜登行政令出台新冠病毒溯源调查结果，加强美台实质接触，“全球民主峰会”和四方安全对话（QUAD）首次面对面峰会，审议通过关于创新和竞争的法案，西方七国集团（G7）提出全球基础设施建设倡议（旨在对冲“一带一路”，重点可能是数据和绿色基建），在美国内接种率达到一定程度后全面激活疫苗出口，等等。总之，中美关系既有合作的需要，仍有可能因具体个案的爆发或升级而重陷危机。虽然两国气候团队保持密切沟通，经贸团队也重启接洽，但这两个谈判难度不小，难以提供稳定和改善两国关系所需的全部动能。

中国将面对来自美方长期且全面的战略竞争压力，需要直面，加快构建新时期对美战略和策略。同时，加紧开展亚洲等方向的睦邻合作和互利交往，在国际上团结和争取大多数。

执笔：安刚（清华大学战略与安全研究中心客座研究员、《世界知识》杂志编辑）