【CISS研究报告】AUKUS的组建及其战略安全影响

原创 CISS 清华大学战略与安全研究中心

清华大学战略与安全研究中心战略问题研究组

2021年9月15日，美国、英国、澳大利亚三国领导人举行视频会晤后，宣布成立旨在“共同处理安全和外交议程”的三方机制（AUKUS，暂译“美英澳安全联盟”），同时宣布将由美英提供技术，助澳建造8艘核动力潜艇。

这是美国与盟友为了加强针对中国的战略和军事部署，而进行调整与重组的重要步骤。三方事先沟通协调做得比较隐秘，甚至瞒着欧洲盟友，相关信息迄今披露得仍不充分。本文在对一些事实进行检索的基础上，试图依据有限信息做些研判。

一、AUKUS的由来

（一）拜登政府上台以来，加紧推进美国全球战略重心向亚太转移，从阿富汗、伊拉克撤回军事力量，收缩传统上对欧洲的关注。同时采取强化军事威慑和战场建设、加强经济金融投入等措施，进一步充实“印太战略”的内容。

在此过程中，拜登政府重点拉相关盟友伙伴共建合作框架，提升亚太范围安全机制的战略份量，包括提振美英加澳新（西兰）“五眼联盟”，升级“四国安全合作”（Quad）并推动“四国+”（Quad Plus）灵活任务模式，进而组建AUKUS，使得“印太”安全伙伴关系网络进一步走实和具体化。

可以看出，组建AUKUS是美国推进“印太战略”的重要举措之一，远期目标是增强对西太海上安全的控制能力，近期显然有针对台海、南海冲突风险加强战备的意味。

澳大利亚作为太平洋上的大陆岛屿国家，无论在二战还是越战期间，都是美海外军事行动不可或缺的战略基地。美在加快“印太战略”部署时，更加看重澳的地理位置，有赋予其关键角色的意图。

核潜艇具有续航能力强、噪音小、静卧时间长等优势。AUKUS合作首先聚焦核潜艇建设，正是看重其在地缘战略竞争中的价值。美国向澳大利亚提供核潜艇技术是构建新亚太安全合作框架的关键步骤，不能排除将来依托珀斯建立海上基地，抑或利用在北领地业已取得的轮换驻军权，部署美核潜艇和各类舰机，从而在“第二岛链”南端形成“战略犄角”，缩小针对中国的侦察、监听、快反半径，实现远程高超声速精准打击能力。且澳核潜艇合同总价值近千亿美元，对美军工企业极具诱惑。

（二）澳大利亚在二战期间面临日本侵略、占领的危机时刻，是美国对日开战后在澳建立的规模军事设施为澳安全提供了保护。此后澳在安全上对美依赖很深，政界一直有寻求在东半球充当美“副手”（deputy）的声音。在后冷战时期出现亚太繁荣和崛起的局面下，澳外交主流一度积极寻求“融入亚洲”，倡导地区合作，参与倡议和发起亚太经合组织（APEC），与包括中国在内的亚太国家合作关系日深。然而近年随着中美、中澳关系恶化，澳对自身安全顾虑上升，选边美国在澳政坛逐渐成为主导性声音，舆论极力炒作西太海上爆发战争的风险。

澳大利亚早就有意发展与自身国力和海洋国土特点相匹配的军力，20世纪90年代起陆续建成6艘柯林斯级常规潜艇。2016年与法国“海军集团”（Naval Group）签订了总价值310亿欧元（约合500亿美元）的采购合同，订制12艘常规动力潜艇，计划2030至2050年陆续交付。但是，澳现有的6艘柯林斯级潜艇最迟2026年退役，新潜艇需求紧迫，因此对与法国合同一直心有旁骛，更是在官方层面公开表达过对法方履约进度的不满。

据《金融时报》等媒体披露，澳大利亚联邦审计署2018年已向政府提交报告，要求考虑与法合同的替代方案。澳方的担心是，法方承造的潜艇未及交付恐已落伍，未必能助澳有效提升军事威慑力。澳方在与美方的接触中了解到，特朗普政府不打算转让核动力技术，法方则曾于2020年6月试探可将双方合同改为核动力。拜登上台后澳看到新的机会，于2021年初在政府内部成立专门委员会，由莫里森亲自牵头，同美方商谈核潜艇事宜，并主动提议“扩大（broader）澳美联盟”，与拜登政府一拍即合。随着美国全球战略重心加快向亚太转移，莫里森政府的决定无异于递出“投名状”，并打算向美采购巡航导弹、F35战机，意图在澳美“战略一体化”特别是“联合能力和互操作性”上迈出实质步伐。如新规划得以落实，澳将拥有至少8艘攻击型核潜艇和9艘26型配套护卫舰，规模将超过英国。

（三）英国与美澳有历史亲缘关系，脱欧后加紧推行“全球英国”战略，同时垂涎军工利益，积极协调推建三边联盟体系。但英国在AUKUS中属于配角，主要是协同稳定对澳合作，配合拜登政府强化“印太”战略的“价值同盟”色彩。

二、冲击国际核不扩散体系

美英澳将核技术出口作为地缘政治博弈工具，损害国际核不扩散机制严肃性。澳引进核潜艇是钻了《不扩散核武器条约》（NPT）的漏洞。NPT不禁止缔约国为和平用途而研究、生产和使用核能，但规定在和平核活动中应依据和遵守国际原子能机构（IAEA）的规约和安全保障制度，以防止核能由和平用途移作核武器或其他核爆炸装置。

虽然从字面看，NPT以及无核武器缔约国与IAEA签订的保障监督协定没有明文规定IAEA对民用核技术转为军用核技术的监督职能，但国际上对海军动力燃料是否应接受IAEA监督是存在争议的。

澳大利亚长期高举核安全旗帜，以防扩散卫士自居，是NPT的无核武器缔约国和《南太平洋无核武器区条约》缔约国，社会面禁核态度坚决。如今澳政府试图利用NPT“灰色地带”引入核动力潜艇，美国则采取实用主义和双重标准助澳建造核潜艇，已引发国际争议，也会刺激以色列、巴基斯坦、韩国、朝鲜（朝已于今年1月宣布核潜艇计划）、日本（日一些政客最近重又开始鼓吹自造核潜艇）等国效尤，加剧地区和全球军备竞赛，损害国际核不扩散努力，对国际安全环境造成危害。

澳国内已经出现反对AUKUS和核潜艇决策的声音，认为莫里森政府的决策未经过国会讨论，步子迈得过大、过快，使澳多面树敌，也增加财政负担，应当重新审议。

目前看，澳大利亚将如何实现核潜艇协议，以及未来如何使用，还有待观察，从公开释放的各种信息看，可能的路径包括采购英“机敏”级潜艇，或者购买美“弗吉尼亚”级潜艇；再就是参与美英下一代攻击型SSN核潜艇开发或SSNR潜艇置换项目。也有信息提到澳引进美英技术在阿德莱德自造核潜艇的可能性。在未来核潜艇使用方面也存在多种可能，例如，配合美国“印太”军事部署在马六甲海峡以外印度洋、太平洋海域巡游，承担部分侦测、监听职能；自印度洋进入南海常态化潜伏，近距离配合美国针对中国的战略部署；战时编入美军联合作战部队直接参战等。

由于核潜艇建造技术复杂、周期长，澳总理莫里森预计即便澳建成自己的生产线，也要到2040年才能造出首艘核潜艇。因此，不排除美先向澳租赁核潜艇。考虑到美自身核潜艇建造、检修任务也很重，军工企业排期较满，能否满足澳需求存在疑问。不管怎样，澳大利亚要形成核潜艇战力至少需要十几年时间。

目前还没有足够信息来评估澳方将多大程度参与核燃料制造和核潜艇维护，估计最大可能性是使用英美产高浓缩铀燃料。澳核潜艇上装载核武器的可能性不大，更有可能搭载常规战斧式巡航导弹。

三、其他国家担忧多于支持

澳大利亚放弃与法国的潜艇交易转而与美国合作，这触及法国切身利益，而澳美却未及时与法方沟通，被舆论批评为“背后捅刀子”。拜登执政后曾声称会改变特朗普对欧洲盟友粗暴的外交作风，但行动上并没有真正顾及欧洲的利益与感受。美国总统国家安全事务助理苏利文在接受欧媒访谈时，承认拜登本人对澳核潜艇事件可能对法方造成的影响“一无所知”。

美国在阿富汗撤军时就忽略与欧方协调的必要性，此次AUKUS事件进一步显示欧洲盟友对美重要性的下降，难免导致美欧关系更加疏离。欧盟不难认识到拜登政府调整对欧政策的有限性，“美国优先”换汤不换药，欧美在新的形势下难以同心同德。欧盟谋求“战略自主”虽然困难重重，但这个方向显得更加必要了。

拜登政府执政以来加紧整合盟友网络，目的是在“印太”地区组建针对中国的联盟体系。但是在经济全球化的世界上，国家之间的利益关系已经多元化，管理盟友体系远不是简单地重新配置资源就可以的。AUKUS虽然促使“印太”出现更加紧密的美英澳集团，却也让美国的其他盟友伙伴心情复杂。

法德荷等国近年追随美国相继出台国家版的“印太战略”，推动欧盟于2021年9月发布了自己的“印太战略”。欧盟“印太战略”意图依托美澳等国，提出“安全和防务”等七个重点领域，显示欧盟不甘于在“印太”地缘战略竞争中袖手旁观的心态。然而，美国“印太”关键盟友的选择更看重地理条件、政治关系亲密性、军事装备协同性和对外政策一致性，欧盟国家显然没有被视为核心伙伴。AUKUS的出现或将促使欧盟审视“印太战略”对自己的必要性，也会促使法德等欧盟大国更加务实地考虑自身对“印太战略”的诉求和目的。未来欧盟如何谋求在“印太”地区及美中之间发挥作用，值得观察。

加拿大对美国“印太战略”的参与重心放在了“五眼联盟”上，与AUKUS暂无相互实质需求，特鲁多总理评价AUKUS只是个“核潜艇协议”，对“五眼联盟”运作不会产生影响。但长远看，如果AUKUS职能从提供核潜艇技术向更广泛的防务合作升级，不排除同样重视“印太航行自由”的加方设法加入其中。

美国的另一位“印太”关键盟友日本在第一时间对AUKUS表示支持。日本外相茂木敏充9月17日与澳外长佩恩和英外交大臣特拉斯分别举行电话会谈，称AUKUS的建立“有助于加强对印太地区的参与”。日本新任首相岸田文雄10月5日与澳总理莫里森视频会晤时，双方同意着眼实现“自由开放的印太”加强Quad建设，并推进日澳安全和经济合作。据日政界人士透露，日方认为澳拥有核潜艇后行动半径将扩至东海和日本周边，日本将因此拥有更多联合行动空间并从中获益。日英已启动旨在便利军事联合训练和行动的“互惠准入协定”谈判，这有可能为Quad与AUKUS提供相互连接的潜在方式。

新西兰对卷入大国竞争的担忧日深，极力维护《南太平洋无核武器区条约》的重要作用，似与AUKUS保持了一定距离，宣布将来不允许澳核潜艇进入其领海和专属经济区。印度表达了欢迎AUKUS的态度，认为其组建意味着美国将进一步转向“印太”以应对“中国挑战”，但也表示不愿看到其重要伙伴法国遭到冷遇。

AUKUS令澳洲的近邻东盟国家疑虑加深，在一定程度上会动摇其向美提供战略配合的意愿。多数东盟国家担心AUKUS损害“东盟中心”作用以及《东南亚无核武器区条约》，危害地区安全局势。东盟十国中只有菲律宾一度表态支持AUKUS，但菲总统府发言人也表示担心引发“核军备竞赛”。印尼作为同澳紧邻的海洋大国，与澳一向存在地缘安全矛盾，对AUKUS的疑虑更甚于其他国家，认为自己的周边安全和反核武器政策都受挑战。

对东盟来说，Quad、AUKUS等机制在本地区的强势表现，有可能演变成为以美国为首的新军事集团，导致地区陷入阵营对立。东盟一方面不愿自己被裹挟其中，沦为大国竞争的前沿，另一方面反感亚太地区重回大国权力政治、地缘零和博弈。东盟国家也有批评声音，为迎合美“印太战略”东盟制定了自己的“印太愿景”，而美国“印太战略”的集团化操作明显是在打东盟的脸。

俄罗斯战略界普遍对AUKUS态度消极，认为AUKUS不仅冲击地区安全形势和防核扩散机制，也对俄构成安全威胁。俄联邦安全会议秘书帕特鲁舍夫等表示，Quad无异于“亚洲版的北约”，AUKUS将成为另一军事集团，目标是针对中俄的，推升地区紧张局势。俄罗斯认为若澳拥有核潜艇，将冲击亚洲安全架构，也体现了美国对国际核不扩散机制的轻率态度。俄外长拉夫罗夫表示，如澳获得核潜艇，俄或将要求IAEA进行监督。

四、应对战略安全挑战

组建AUKUS是美国转移全球战略重心、推进“印太战略”的重大举措，也是美与“印太”关键盟友一拍即合的产物。美构建针对中国的三方协作，并将力图把AUKUS打造成“印太战略”的要件，增加了在我国东南海上的战略威慑。如任由其发展并进一步出现澳日等国整合力量的前景，将给地区安全增加新的不平衡因素。但也要看到，AUKUS从组建到落地需要耗费相当长时间和大量资源，美国也会付出比较大的代价。这件事也预示着，美国全球安全重点的调整必然会影响到其领导的传统西方集团内部的关系，甚至可能导致一定的涣散趋势。

中方对此采取的是冷静分析，沉着应对的斗争策略，抓矛盾的主要方面，力求变挑战为机会、化压力为动力，坚决维护国家安全和保障发展的外部环境。应对外部战略安全压力上升的根本途径，是办好我们自己的事。美及其盟友加大对亚太地区的战略安全投入，预示着我国周邻环境的新变化，给中国坚持和平发展、坚守国家主权安全带来新的挑战。这方面的发展变化提醒我们，要不断完善战略布局，加强自身力量的提升，包括健全水下作战体系，以练好内功，更好地维护地区战略平衡。同时，保持清醒意识，反对在亚太地区搞军备竞赛，坚决慑止美澳可能的军事冒险，在新的平衡基础上与其他力量实现和平共存。

AUKUS的组建也促使中方考虑什么样的安全机制更加符合本地区国家的共同利益。多年来以东盟为核心的地区合作机制建设已经取得广泛成功，包括建立了多个安全对话与合作的防务平台。AUKUS标志着美试图打破亚洲地区在后冷战时期构建的区域多边主义架构，另搞一套，抓地区安全架构发展方向的主导权，开展排他性竞争。这种竞争主要源于美国与亚洲国家对区域优先议程及地区安全架构建设在理念、准则、范式和作用的理解上存在巨大差异。美国希望通过拉拢盟友推广针对性、排他性的集体安全合作模式，构筑打压中国的“小圈子”，以维持地区主导权。中国乃至大部分亚洲国家则不认为周边或地区安全架构应被某个大国主导，中国提倡的亚太命运共同体是构建人类命运共同体大目标的重要组成部分，也得到许多亚洲国家的认可和支持。在这场较量中，我们有必要坚持夯实与周边国家的友好合作关系，推动构建更加开放包容的地区安全架构。坚持维护东盟在地区多边合作中的重要地位，鼓励其在区域合作中更好地发挥“中心作用”。

AUKUS的要害是让国际军控形势更加复杂化。美英助澳打造核潜艇表明，军控问题已经被纳入美国的大国竞争“工具箱”。美国在防核扩散问题上搞双标，引发核技术、核原料扩散风险。国际军控和防扩散对话与谈判面临新的形势，我们需要坚持维护世界和平稳定的目标。

执笔人：安刚，清华大学战略与安全研究中心客座研究员、《世界知识》杂志资深编辑；孙成昊，清华大学战略与安全研究中心客座研究员。