《美国观察》01 | 投票权之争能改变美国选举吗？

本文是《美国观察》推出的第一篇文章，聚焦美国当前的投票权之争，背后有何玄机，又将怎样影响美国选举政治？

作者：申青青，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院硕士研究生、清华大学战略与安全研究中心战略青年《美国观察》副主编

2020年总统大选创下美国一个多世纪以来的最高投票率，但多州共和党议员却提出并推动立法，加大美国人投票的难度，反对这种历史性的选民参与。根据纽约大学法学院布伦南司法中心（Brennan Center for Justice）数据显示，截至2021年9月底，至少有19个州颁布了33部限制投票权的法律。与此相对应的是，至少25个州也通过了62部扩大投票权利的法律条款。颁布限制性法律的州往往是那些投票已经相对困难的州，而颁布扩展投票权法律的州原本投票环境就相对宽松，因此投票的难易程度越来越取决于选民所居住的州。随着2022年中期选举临近，两党投票权之争能在多大程度上改变美国选举？又将会对美国民主带来哪些影响？

一、最高化门槛和最小化登记率

2021年通过的33部限制投票权法律，其核心内容可归纳为针对邮寄投票和现场投票的限制。一方面，邮寄投票的签名要求和选民身份资格审查更严格，既缩短选民邮寄选票的时间期限，也让选民更难收到选票或选票申请，使得选民更难通过邮寄方式进行邮票。另一方面，现场投票限制对亲自投票的选民证件提出了新的或更严格的要求。这种限制将取消选举日登记、缩短提前投票时间，并将登记截止日期提前到选举日的前一天，以此限制选举官员提供额外提前投票地点的自由裁量权。

作为四个代表性的州，佐治亚州（摇摆州）、艾奥瓦州（初选战场州）、堪萨斯州和得克萨斯州（红州）出台了严厉的刑事处罚，限制选举官员帮助选民开展最基本的、合法的且至关重要的投票步骤。比如，在佐治亚州，向在投票站排队等候的选民分发水或零食的人现在可能会被指控犯罪；在艾奥瓦州和堪萨斯州，可能会因为帮助身患残疾的选民返还选票而面临刑事指控；在得克萨斯州，如果选举官员鼓励选民要求邮寄选票可能会面临刑事起诉。

得克萨斯州已经是美国最难投票的州之一，而今年9月生效的新投票法案“SB1”（Texas Senate Bill 1）使其更趋向极端。法案不成比例地加重了拉丁裔、非洲裔和亚裔选民的负担，使那些面临语言障碍或身患残疾的人更难获得投票方面的帮助。该法律还限制了选举工作人员制止选举观察员骚扰的能力，并禁止24小时投票和免下车投票等措施。

共和党人认为，美国选举制度的最大问题就在于“选举欺诈”（election fraud），同时也坚称选举过程中存在安全漏洞。美联社和NORC公共事务研究中心的民意调查发现，三分之二的共和党人仍然认为拜登并非合法当选。几个州的共和党议员以“选举欺诈”为由，在特朗普的号召下进行了代价高昂和极为耗时的党派选举审查，并增加了新的投票限制。为了增强选举安全和公众信心，共和党人因此利用对选举的舞弊担忧为限制投票权法案辩护。

然而，遏止选举欺诈、维护选举安全只是共和党人为了粉饰限制性法律出台的正当性。就其根本考量而言，一方面，设置繁琐冗杂的选举程序可能导致低登记率和低投票率。目前按照选民人数和结构变化，共和党的基本盘逐渐萎缩，因此投票率越高结果可能越有利于民主党，共和党也认为因疫情而广泛采用的邮寄选票和提前投票是拜登战胜特朗普的重要因素。另一方面，通过提高选民准入门槛压制少数族裔在选举中的声音。民主党在少数族裔（尤其是黑人）、重罪犯、小额捐款者中一直拥有相对较高的支持率，共和党企图通过提高选民准入门槛，削弱民主党扩大选举优势的“关键群体”。

三、民主党的反击与失败

2021年3月，众议院通过了《为人民法案》（For the People Act），旨在扩大投票权和促进投票便利化；改变竞选经费募集制度以减少金钱对政治的影响；建立独立的国会选区重划委员会，禁止党派间的不公正划分选区；加强选举伦理道德审查等。

《为人民法案》是民主党人争取通过联邦投票改革法案的一次试探性尝试，自提出之日起便饱受争议，主要源自其触及两党最核心的政治利益——选票。共和党人认为，《为人民法案》是民主党打着“扩大投票权”的幌子，试图达成从根本上改变美国投票方式的目的，使得“选民欺诈”更容易实施，也更难以证明或起诉。前副总统彭斯直言，2020大选扩大邮寄投票是应对新冠疫情挑战的一种勉强接受的临时解决方案，这种变化从来都不是永久性的。

2021年6月22日，参议院对该法案进行了投票。法案得到了民主党党团会议的一致支持，但参议院共和党人以阻挠议事（filibuster）阻止了法案通过。因为在按党派路线投票后，该法案缺少终结程序所需的60票，一些参议院民主党人表示支持废除议案的阻挠议事规则，但其他核心小组成员（包括拜登在内）对此持反对或保留意见，理由是阻挠议事是一种近乎神圣的制度，在某种程度上也为他们提供了“保护”，使得一项法案在进入最终投票前必须至少获得一些跨党派的支持。

《为人民法案》在参议院被否决后，民主党开始寻求推动通过《约翰·刘易斯投票权法案》（John Lewis Voting Rights Act）和《投票自由法案》(Freedom to Vote Act)。前者将取代1965年《投票权法案》(Voting Rights Act)的部分内容，旨在恢复司法部对有歧视历史的州选举法变更的审查。《投票自由法案》则是《为人民法案》的改良版，包含许多相同的内容。但为了安抚温和的民主党人，它缩小了一些条款。例如，修订后的法案在采用规则时给予各州和选举官员更大的执行灵活性；法案还缩小了伴随竞选资金改革而来的联邦政府小额捐赠人匹配项目的范围。

此外，虽然《投票自由法案》确实要求在重新划分选区时采用无党派规则，但它不再要求各州在划分新的国会选区时使用独立的委员会。毫无疑问，两项法案均未能达到向前推进所需的60票门槛，这让那些躁动不安的选民对民主党在这个问题上缺乏进展感到越来越沮丧。

民主党宣称自己的投票权法案均是为了“人民”合法权利的、真正意义上的“为民法案”，它捍卫了美国的民主价值观。“为民法案”到底是为了政党还是为了人民，其意不言自明，它是民主党党派战略的一部分，目的是使选举规则“联邦化”，促进政党的选举利益。因此，从保守派的角度看，共和党的做法是出于政治危机的需要，根据美国人口分布和选民结构的变化，随着少数族裔选民的增加，共和党人的选民联盟日趋萎缩，白人基督徒的基本盘正在被削弱。共和党希望通过限制和打压投票与民主党争夺权力，当涉及到扩大投票权的立法时，许多共和党人不太可能公开支持可以被视为民主党胜利的事情，尤其是在特朗普继续发布关于去年大选的虚假声明情况下。

总体而言，“双寡头垄断选举制” (electoral duopoly）  造成的选举政治僵化和政党工具化使国会通过投票权立法的前景暗淡。只要两党为赢得选举而存在的体制和进程保持不变，在日益走向极端化的技术政治中，政治妥协的空间只会越来越小，甚至完全丧失。简而言之，这意味着在可预见的未来，任何全国层面的投票权法案都可能面临失败。（部分参考kiki于复旦中美计划的刊文）

编：郑乐锋

审：孙成昊