美国观察07|拜登政府对东南亚政策，先冷后热？

本文是《美国观察》栏目推出的第7篇文章，聚焦拜登政府的东南亚政策。

本文作者：杨朔，大连外国语大学本科生

拜登执政后，并没有立即对东南亚国家展开外交攻势，直到2021年6月，美国常务副国务卿舍曼、国防部长奥斯汀、副总统哈里斯才开始陆续访问印度尼西亚、新加坡、越南、菲律宾等国。为何拜登在执政半年内与欧洲、印度、日本、韩国等盟友的双边关系取得诸多进展，但美国与东南亚的关系一直不温不火？为何美国近来又将注意力集中到东南亚？拜登的东南亚政策可能遇到哪些阻碍？

拜登政府对东南亚政策的特点

首先，拜登就职后对东南亚国家诚意不足。自2021年1月起，拜登未致电任何一位东南亚国家领导人。相比之下，拜登已经在白宫会见日本、韩国、印度和澳大利亚的领导人。此外，美国在该地区的外交活动也出现失误。布林肯计划于2021年5月25日与东盟国家领导人进行首次线上会晤，但“技术故障”使该会议延迟45分钟。[1]

其次，相较于东亚、西欧等地区，东南亚在拜登政府的全球战略中处于次要地位。白宫于2021年3月发布的《临时国家安全战略指南》（Interim National Security Strategic Guidance）涵盖了印太地区，但鲜少提及与东南亚相关细节。在该文件中，中国作为美国的“竞争对手”及公共卫生等领域的合作伙伴出现了15次之多，居各国家及地区之首。俄罗斯与欧洲则分别作为美国的安全威胁和利益攸关的合作伙伴出现5次。同时该文件强调北约(NATO)以及美国与澳大利亚、日本和韩国的联盟是美国最重要的战略资产（greatest strategic asset）。但对于东南亚国家，该文件只是将美国与东南亚关系视为稳定印太局势的一环，不论是在经贸往来上还是国家安全上，东南亚在美国的国家战略中之于其他大国及地区处于从属地位。[2]

最后，相比特朗普政府，拜登政府对东南亚的重视程度有所提高，正通过释放善意的外交信号改善关系。2021年6月，美国常务副国务卿舍曼访问印尼、柬埔寨、泰国，承诺美国将提供更多经济合作的机会。7月，国防部长奥斯汀访问新加坡、越南、菲律宾三国，与各国领导人就加强防疫和“海上执法能力”进行合作。8月，美国副总统哈里斯访问越南和新加坡，就地区秩序进行会谈，成为拜登政府访问东南亚最高级别官员。[3]10月，受新冠疫情影响，第38届和第39届东盟峰会在文莱以线上方式开幕。拜登出席了此次峰会，并向众多领导人表示对东盟国家的重视。[4]从6月国务卿的访问到10月拜登出席东盟峰会，美国释放的外交信号体现了其意欲改善与东盟关系的意图。这也证明，重回多边主义路径是美国应对国际挑战的重要选择。

拜登政府东南亚政策的成因

一年来，拜登政府对东南亚的政策从最初的漠视到如今的逐步升温，背后有着多重逻辑。第一，美国需要通过改善与东南亚国家的关系以增加与中国博弈的筹码。中国在加入由东盟领导的区域全面经济伙伴协定（RCEP）后，RCEP约占全球生产总值的三分之一。中国还通过与东南亚国家契合度很高的“一带一路”倡议增进与地区国家的经济关系，对此美国需要从释放善意的外交信号入手，拓展双边或多边合作空间。

第二，东盟对美国而言并非核心利益，这导致短期内美国与东盟的关系难以有实质性发展。美国更看重军事同盟、美日印澳四边机制（Quad）以及新成立的美英澳三国防务同盟（AUKUS）。但是，忽视东盟并非明智之举，东盟站到对立面的代价更让美国难以承受。因此，至少需要在口头上强调东盟之于美国的重要性，通过释放善意的外交信号、提出针对疫情的合作倡议等举措缓和双边关系。

第三，重回多边主义路线是疫情期间美国减缓其相对衰弱压力的有力举措。在百年未有之大变局下，美国再难像以前那样以一家独大的姿态参与国际事务。再加上新冠疫情为国际人员流动和国际合作造成了不小的障碍、加大了全球治理的难度，为缓和特朗普任期留下的“政治遗产”、改善外部环境，拜登政府需要重视多边主义路线，与东盟国家保持相对密切的关系。

拜登政府东南亚政策的阻力

拜登的东南亚政策可能面临多重阻力。首先，东南亚国家仍然认为自身遭到了忽视。拜登执政前半年并未向东南亚国家展现足够诚意，降低了地区国家对美国的好感。在拜登上任初期，东南亚各国希望拜登可以结束特朗普任内诸多反复无常的政策，因此对拜登的好感度有所上升。新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）调查的数据显示，在拜登上任之初，61.5%的东南亚受访者倾向于追随美国，高于去年的53%，但这一好感随即在拜登政府的漠视及外交失误后降低。[5]

其次，东南亚与美国的战略难以有效匹配。东盟并不在由美国主导的“四国机制”中处于核心地位，双方的核心战略本质上相互冲突。东南亚在美国印太战略中的从属地位决定美国不会在域内投入足以改变地区现状的资源。而东南亚国家奉行“东盟中心地位”原则，普遍担心域外联盟可能威胁东盟的中心地位，对于美国这个横跨太平洋的域外大国而言更是如此。

再次，部分东南亚国家不接受美国推广其所谓的“民主”。二战后，一些东南亚国家陆续实现了民族独立并建立起西方看好的政治制度。但新加坡建立起了与西方不同的体制，缅甸、菲律宾、印尼、泰国改变了原有制度，马来西亚也建立起“国民阵线”的政治模式。[6]在西式民主制度并不盛行的东南亚，美国推行其价值观念、塑造并试图主导地区秩序的过程中将受到地区国家的排斥。

最后，中国的“一带一路”倡议与“RCEP”相辅相成，有望在经济领域取得更大规模的合作并外溢到政治及人文交流等领域，进一步加深中国与东盟国家的相互依赖。这将会对Quad、AUKUS等美国主导的排他性“多边机制”形成制衡。

结语

东南亚在美国的全球战略中居于相对次要地位，拜登执政前半年并未体现出对东南亚国家的重视，但随着众多美国高官访问和拜登线上出席东盟峰会，美国似乎越来越重视这一地区。中国与东南亚国家关系的稳步提升促使美国对东南亚国家示善以增加对华博弈筹码，同时众多外部挑战及结构性下行压力也使得美国选择多边主义道路。

美国的东南亚政策将会面临多重挑战。美国的漠视加深了东南亚国家对美国已有的排斥心理、东盟的中心地位与美国的“印太战略”难以有效匹配、众多东南亚国家的政体与美国价值观念存在冲突等因素均会对美国的东南亚政策产生影响。

编：申青青

审：孙成昊