美国观察08 | 增强韧性，提升自主：拜登政府《美国供应链行政令》解读

本文是《美国观察》栏目推出的第8篇文章，解读拜登政府的《美国供应链行政令》。

作者：吴泽平，中国人民大学国际关系学院硕士生

2021年以来，美国经历了严重的供应链危机，国内物流和港口运输面临工人不足、运力缺乏和快递延迟等问题，造成多种日用商品和医疗物资持续短缺。澳大利亚经济学家郭生祥认为，美国已经成为全球供应链的主要短板，对世界经济恢复造成了重大负面影响。[1]在奥密克戎（Omicron）的影响下，本轮供应链危机仍未缓解，而且引发了严重的通货膨胀和就业困难，拖累美国的经济增长。IHS Markit分析指出，2021年12月美国的整体通胀率（以消费者物价指数衡量）达到7.0%，核心通胀率为5.5%，且进入2022年后，美国劳动力参与率仍低于新冠疫情爆发前的水平，职位空缺率已升至历史新高。[2]

本次供应链危机是新冠疫情与美国制造业流失的宿疾相叠加的产物，供应链危机将美国本土产业链破碎与缺乏韧性的缺点暴露无疑。事实上，拜登政府早已注意到美国供应链存在的问题。早在2021年2月24日，拜登就签署了《美国供应链行政令》（Executive Orderon America’s Supply Chains），启动了对美国供应链的全面审查，并指示联邦各部门协同努力，以关键产品和必需品为核心，建立更具韧性和更加安全的供应链。本文将从内容、执行情况和颁布原因三方面对《美国供应链行政令》进行解读，分析其为何难以在短时间内应对供应链危机、重塑美国本土产业链。

一、《美国供应链行政令》的内容及执行情况

《美国供应链行政令》主要内容是审查以稀土及关键矿物材料、半导体与先进封装技术、大容量电池和药品产业为主的供应链风险，建立更具韧性的、安全可靠的美国供应链。[3]

首先，实行100天供应链审查。要求商务部长、能源部长、国防部长、卫生与公众服务部部长在行政令颁发的100天内，通过总统国家安全事务助理和经济政策总统助理，分别向总统提交有关半导体制造和先进封装、高容量电池（包括电动汽车电池）、关键矿物和其他已识别战略材料（包括稀土元素）及药品和活性药物成份（API）供应链中存在风险及应对建议的报告。

其次，在行政令颁布1年内完成部门供应链评估。行政令要求，各部部长通过总统国家安全事务助理和经济政策助理向总统提交关于国防、公共卫生和生物制剂、信息和通信技术（ICT）、能源、运输、农产品和食品生产工业基地供应链情况的报告。

报告应包括对产业链以下方面的评估：美国制造能力或其他所需能力，具有单点故障、单一或双重供应商或有限韧性的供应链，关键制造和生产资料的所在地，通过现在或可能变得不友好或不稳定的国家独家或主要供应的关键货物和材料，未来劳动力需求，科研和开发能力以及运输系统。

值得注意的有两点，一是国防部长的审查范围包括依赖于竞争国家的民用供应链，评估指标中也要求着重关注关键货物的替代来源，反映了拜登政府推进中美经济、科技脱钩的意愿；二是总统国家安全事务助理和经济政策助理负责协调和评估数字产业基础，包括数字网络、服务、资产、商品、服务和材料，这是未来美国经济发展和与中国竞争的重点方向。

最后，行政令要求，对关键及基本货物和材料确定优先次序，并按此提出有针对性的确保行业供应链韧性的具体政策建议。行政令对各部门未来的行动方向做了初步规划，要求进行部门机构改革，使供应链分析更加有效，并减少过程中产生的腐败和不当行为；建立四年期供应链审查；鼓励盟友及伙伴加强合作，确定替代供应链；改革国内和国际贸易规则协议；推进国内教育和劳动改革；确保政府的供应链支持小企业，防止垄断；鼓励国内外对关键货物和材料投资的新计划。

行政令颁布后，拜登政府各部门予以贯彻执行。2021年6月，白宫发布了由商务部、能源部、国防部和卫生与人类服务部等四部门联合完成的《构建强韧供应链，复兴美国制造业并促进广泛增长》（Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-based Growth）报告，作为100天供应链审查的答卷。这份报告主要审查了半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料及药品和活性药物成份这四个行业的供应链风险，从政府作用、生产模式、执法规范等方面提出了六大类综合性建议。该报告还承诺对国防工业基地、公共卫生和生物防治工业基地，信息和通信技术产业基地、能源部门产业基地、交通运输产业基地、农产品和食品生产供应链这六个与美国经济和国家安全高度相关的部门基地开展第二轮审查，并在行政令签署一年之内再次进行报告。[4]

与此同时，白宫建立了“供应链中断特别工作组”（Supply Chain Disruptions Task Force），致力于解决关键产品供应链中的漏洞，迈出了以“全政府”方式加强国内竞争力和供应链韧性的第一步。[5]8月30日，国防部成立了为期两年的“供应链韧性工作组”（Supply Chain Resiliency Working Group），计划对整个国防部和跨机构的供应链韧性开展调查，了解其脆弱性和风险性，并提出解决方案和发展战略。[6]

二、拜登为何推出《美国供应链行政令》

前总统特朗普曾于2020年9月签署过关于供应链的行政令。在不到一年里再次颁布《美国供应链行政令》，背后有着复杂的经济考量和政治博弈。

首先，中美竞争加剧的背景下，美国认为高新技术产业对中国“关键矿物”的进口依赖对美国国家安全造成了重大威胁。此前特朗普签署的第13953号行政令确定了“对美国经济和国家安全至关重要”的35种“关键矿物”，指出其中31种矿物的年消费量的一半以上依赖进口，14种矿物完全依赖进口，中国这个“竞争对手”则是其最主要的进口地。以半导体产业的重要原料稀土为例，美国现在直接从中国进口80%的稀土元素，其余部分通过其他国家间接从中国进口，这无疑对美国高新技术产业造成了巨大风险。[7]

其次，新冠疫情的肆虐暴露了美国本土供应链缺乏韧性和破碎化的事实，也让拜登政府意识到了本土供应链对于抗疫防疫的重要性。对于处于抗疫前线的医疗行业而言，超过70%的美国原料药生产者已经转移到海外，加之运输系统不畅，导致了API短缺，影响了疫苗和药品生产。更为严重的是，在2020年上半年中国疫情较为严峻的时期，中国对美国个人防护装备（PPE）的出口同比下降了5%-31%，这直接导致2020年4月美国卫生与公众服务部宣布国家战略PPE已基本耗尽。[8]对于普通美国民众而言，新冠疫情期间，许多日用货物运输都出现了延误和积压，引发了商品短缺和物价上涨，使拜登政府的满意度持续走低。（详情可参考《美国观察》05|为何拜登支持率持续走低？）[9]

再次，供应链议题是美国两党争议较小的议题，也是拜登总统竞选时的承诺，打供应链这张牌有助于拜登提升政治资本。在政治极化的背景下，近一两年两党议员均在国会提出了相关议案，且初步达成了某些共识。2021年以来，国会共产生了1237条有关供应链的提案，大部分都在讨论过程中，其中由民主党参议员彼得斯发起的《2021年供应链安全培训法案》（S.2201）已在参议院通过。[10]这表明了供应链议题具有高热度和可推进性，利用得当便可成为提升政治威望的工具。拜登竞选时就提出了“制造业回流”和“美国制造”的竞选纲领，如果拜登能够完成对美国关键行业供应链风险的审查，推动供应链本土化，也是对其竞选承诺的兑现。

最后，对供应链风险的审查和推进供应链本土化，客观上有利于推动制造业回流，加快美国经济的恢复。四部门联合提交的100天供应链审查报告《构建强韧供应链，复兴美国制造业并促进广泛增长》指出了四个关键行业供应链存在的风险，并提出了具体的工作建议：

（1）半导体制造和先进封装业的主要问题是过于依赖中国原料和本土半导体生产能力下降，报告建议通过财政激励和立法行动扶持本土半导体产业发展；

（2）大容量电池行业的主要问题是美国的高容量锂离子电池的关键材料——特别是一级镍、锂和钴资源缺乏，报告建议建立从矿物开采、加工、电池制造、电池组装到材料回收的五阶段供应链；

（3）关键矿物和材料产业的问题是面临因自然灾害或不可抗力事件而中断的严重风险，并且充斥着政治干预和扭曲性贸易行为，报告建议由国防部牵头进行跨机构评估，以提高战略和关键材料供应链的可持续性；

（4）药品和API产业存在的主要问题是对外国生产的原料对高度依赖导致了供应链中断和药品短缺的风险，报告建议提高供应链透明度和激励效率，鼓励本土生产。[4]

拜登政府认为，如果这些建议都能落地，无疑会对美国的制造业回流和疫情下的经济恢复产生重大的积极影响。

三、《美国供应链行政令》的影响分析

新冠疫情暴发以来，美国经济出现了重大问题。2020年美国GDP增长率为-3.5%，为2009年金融危机后首次负增长。2020年4月，美国失业率飙升至14.8%，创造了1929年大萧条后的最高值。受疫情影响，2020年初以来大量进口商品在美国港口滞留，到11月26日“黑色星期五”仍有20%-25%的滞留商品无法上架。为应对货物滞留导致的消费品短缺问题，2021年10月13日，拜登宣布美国最大的两个港口洛杉矶港和长滩港将实行每天24小时、每周7天的工作制，以解决港口货物拥堵问题。[11]但美国的港口工人和运输司机远远不能满足多班轮换和“007”工作制，导致拜登行政命令难以落实。

正如前文所言，美国经济所暴露的问题很大程度上是美国长期以来本土制造业流失和供应链的脆弱性导致。因此，虽然目前《美国供应链行政令》的执行按部就班，但也很难在短时间内发挥出巨大效用。

《美国供应链行政令》对关键产业和普通制造业的影响不尽相同。对于上文提到的四种关键产业而言，行政令表达出了强烈的减少对“竞争对手”中国和其他潜在“对手”依赖的决心。100天审查中，美国四部门也对关键产业所面临的风险和本土供应链情况做了详细报告，并提出了具有针对性的工作方向。如果拜登政府能够通过政策激励和经济配合，帮助美国高科技产业渡过因关键原料进口减少而产生的短期阵痛，那么其关键产业的供应链韧性应该会有所增强，自主性和安全性也会进一步提高。

而普通制造业链牵涉行业广泛，也不是《美国供应链行政令》中最为紧迫和核心的部分，虽然拜登上任以来一直强调“美国制造”，推动制造业回流，但普通制造业在短期内的改变恐怕较为有限。一是因为美国制造业企业经过了多轮产业转移已经在海外扎根，且与东道国政府关系盘根错节，短时间内回迁并不现实；二是美国经济的核心在于第三产业，制造业劳动力缺口大、技能低而成本高，制造业企业回流并不是经济的选择；三是2021年3月至今，美国政府已经增发了6万亿美元用于刺激疫情下低迷的经济，增发货币在短期内增加了就业岗位，但也导致了美国通货膨胀率攀升。2022年2月10日，美国劳工部公布1月份的通胀数据，反映物价在消费领域的重要指数消费者价格指数（CPI）比去年12月份上涨0.6%，较去年同期大增7.5%，创1982年2月以来最大增幅。

四、结语

综上所述，拜登签署的《美国供应链行政令》体现了美国增强产业链韧性、实现关键领域产业链本土化、自主化的决心，目前的政策执行也处于正常的轨道之上。但囿于美国长期经济结构的去制造业化和无法控制的疫情形势，将短期内实现制造业回流和改善本土供应链的希望寄托于一纸行政令，这势必是不现实的。

编：申青青

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关）