《美国观察》10 | 拜登政府对非经济政策：“推回”中国影响力？
本文是《美国观察》栏目推出的第10篇文章，聚焦美国的非洲经济政策调整的背景、特点与前景。
本文作者：罗柳青，中山大学国际政治专业本科生
拜登执政后一改特朗普政府时期忽视甚至公开敌视非洲的政策，对非政策动作频频。上任首日，拜登签署行政令，撤销了特朗普签署的“穆斯林禁令”，这一决定被认为是向非洲穆斯林国家释放“缓和”信号，得到了尼日利亚等国家的欢迎。2021年4月23日，美国国务院宣布任命杰夫·费尔特曼为美国非洲之角问题特使，推动解决埃塞俄比亚提格雷乱局和“复兴大坝”争端。同年11月，美国国务卿布林肯先后访问了肯尼亚、尼日利亚、塞内加尔，大力宣扬“美国回来了”。
在美国对非政策发生重要调整的背景下，本文聚焦拜登政府对非政策的经济部分，分析本届美国政府对非经济政策的背景、内容及特点，并通过总结美国在非获利情况及综合比较中美在非影响力，展望其政策前景。
一、拜登政府对非经济政策背景
非洲在经济领域取得的丰硕成果及拥有的良好发展前景是美国对其政策调整的重要因素。随着非洲经济的高速发展及跨国公司的蜂拥而入，非洲正不断焕发出蕴藏的活力。首先，非洲国家宏观经济长期保持稳定增长态势。根据国际货币基金组织的统计数据，撒哈拉以南非洲从2010年到2021年10月的GDP年均增幅为3.7%，在全球发展中处于前列。同时，世界银行在《世界经济展望》的2021年10月数据中也预测，2023至2026年，撒哈拉以南非洲的GDP增幅都将保持在4%以上[1]，超过世界均值，成为全球增速最快的地区之一。
此外，由于拥有丰富的自然资源、年轻并不断增长的人口、巨大的国内市场及发展潜力，非洲国家仅基础设施建设一项每年所需资金投入就高达800多亿美元，加上投资环境的改善，非洲国家正日益成为跨国公司创造财富的新边疆。[2]
美国以“大国竞争”视角看待中非关系发展。中国提出“一带一路”倡议后，非洲国家积极响应，与中国发展良好合作关系。中非合作论坛北京峰会推出了总额达600亿美元资金支持的“八大行动”合作计划。峰会前后，共有44个非洲国家和中国签署了共建“一带一路”政府间谅解备忘录。[3]
同时，中国帮助非洲抗疫减贫，向非洲提供了数十亿剂疫苗，并计划在基础建设上加大援助力度，为非洲援助实施10个减贫和农业项目，鼓励中国机构和企业在非洲建设中非农业发展与减贫示范村，并支持在非中国企业社会责任联盟发起百企千村活动。[4]中非关系快速发展，在政治经济方面的深入合作指日可待，这使一向不重视非洲的美国充满危机感，开始把目光聚集于此。
二、拜登政府对非经济政策的内容及特点
在非洲内外现状发生变化的背景下，拜登政府对非经济政策产生了新的内容及特点。在非洲域内，深化经贸联系。一方面，通过对非援助促进两国企业的接触。2021年7月，拜登宣布美国将开启“一起共建繁荣非洲”项目（Prosper Africa Build Together Campaign），该项目旨在帮助非洲国家的基础设施建设，在促进非洲经济增长的同时加强美非企业间互动、扩大美国与非洲的商业联系，为美国参与非洲的未来提供了良好的机会。 [5]
另一方面，拜登政府以非洲气候变化计划为抓手，试图重塑非洲经贸格局。非洲深受气候变化之苦，企盼国际社会加大投资合作力度。联合国秘书长古特雷斯指出，非洲国家“能源严重短缺”，在全球温室气体排放中所占的比例微乎其微，却身处严重气候影响的最前沿，为非洲的气候适应提供支持至关重要。[6] 拜登继续支持“电力非洲”倡议，并将其纳入到涵盖更大范围、覆盖更广地区、目标更宽泛的“重建美好世界”（B3W）。该项目将在非洲清洁能源开发、非洲智能基础设施投资、美国清洁产品出口等方面投入大量资金，参与包括非洲电力在内的整个基础设施建设，从而扩大并升级美非经贸联系。“电力非洲”则能够提供专业技术，减少海上石油平台的使用，同时鼓励非洲国家远离化石燃料，[7]从源头上优化非洲国家的经济结构。
在非洲域外，拜登政府将中国视为发展对非关系的“威胁”，认为中国正在迅速扩大其在非洲的金融和政治影响力，通过积极瞄准他们在该地区的投资以获得对美竞争优势。拜登政府声称，中国利用“不透明的协议和债务”，让非洲国家满足其愿望和要求，不符合与美国发展计划相同的环境或道德标准。中国对非政策是其更广泛战略倡议的组成部分，包括“一带一路”，“该计划旨在开发一系列通往中国和从中国出发的贸易路线，最终目标是推进中国的全球主导地位”。[8]
美国的新非洲战略继承了“美国优先”理念，仍将自身利益作为最重要的出发点。为实现美国在非利益最大化，美国政府对在非洲有所动作的“竞争者”非常警惕。中国提出的“一带一路”倡议在非洲获得积极反响，中国与非洲国家快速发展的良好关系使美国感到不安，美国对华战略表现出高度的对抗性甚至冒险性，试图在非洲将中国“推回”。[9]为了保证美国利益，美国积极拉拢非洲国家，其对非洲事务的态度由于中国的快速发展和国际地位的提高而变得更加急切。
三、拜登政府对非经济政策的前景
拜登政府对非经济政策的优势与挑战并存。首先，拜登政府努力探索美非经贸合作新可能，推出能够降低美非贸易壁垒、促进两国相互投资的新法案。2021年3月，美参议院通过《通过加大对非洲出口增加美国就业机会》法案，目标在未来十年内将美国对非洲的商品和服务出口值增加至少200%，为美国创造就业机会。该法案设立白宫非洲战略特别协调员，确保政府机构协同工作，降低免税准入门槛，最大限度地利用资源，帮助美国公司拓展非洲市场；鼓励美国政府机构更多关注和协调非洲商业市场；在非洲保持合理水平的美国商务外交官员，以协助美国企业；鼓励进出口银行加大对希望在非洲竞争的美国企业的支持力度；支持美国国际开发金融公司的项目，以促进美国企业进入非洲市场等。
同时，吉姆·英霍夫（Jim Inhofe）等两党议员还提出通过立法使美国政府机构和部门之间更好地协调，建立全面的战略目标，采取对抗中国的反竞争措施，并动员私人投资以改善美国对非洲的出口，提高美国在整个非洲大陆的竞争力。[10]
其次，美国政策调整为美非经贸合作带来一定的发展动力，但两国结构性问题难以化解。一方面，美国从非洲地区进口的产品大多以能源产品为主，非石油产品的进口大多集中于少数国家当中，而美国的出口市场也主要局限于少数国家，投资结构较为单一。
另一方面，美非经贸合作受到双方消极态度制约。对非经贸合作不是美国对外政策重点，美国与非洲经贸联系的实际成果存在局限。同时，美非对于《非洲增长与机遇法》（AGOA）的认知和预期存在差异。与美国对其作用的乐观看法相反，科特迪瓦企业联合会主席阿卡表示，AGOA在促进非洲经济多样化和结构转型方面作用有限。[11]
最后，拜登政府意图取代“一带一路”倡议的目标难以达成。Politico网站曾刊文分析美国组建新联盟对抗中国“一带一路”倡议的可能性。非洲与中国合作的原因不仅在于贷款或基础设施，还在于中国参与的范围，这是许多西方国家难以复制的。从20世纪90年代开始，中国已成为非洲最大的贸易伙伴。到2019年，中国为五分之一的非洲基础设施项目提供资金，并在建设三分之一的基础设施项目。[12] 中国与非洲国家的合作和联系既有深度也有广度，美国恐怕低估了这一点。
编：王叶湑 审：孙成昊 （本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）