《美国观察》21 | 美国东盟关系走向何方？基于美国东盟峰会的观察

本文是《美国观察》栏目推出的第21篇文章，主要从美国东盟峰会解析美国与东盟近期的关系走势。

本文作者：秦琳，上海外国语大学国际关系与公共事务学院博士研究生

5月12-13日，纪念美国—东盟建交45周年的美国—东盟特别峰会于华盛顿召开。本次峰会是自2016年以来，美国举行的第二次美国—东盟特别峰会，也是2017年以来美国总统与东盟领导人首次面对面接触。

2021年下半年以来，美国国防部长奥斯汀、副总统哈里斯、国务卿布林肯等重要官员频繁现身东南亚。10月，拜登出席美国—东盟线上峰会，不断向外界释放“美国将重新回到东南亚”的信号。今年2月，白宫发布《印太战略》，宣布将在华盛顿举办美国—东盟特别峰会，加强与东盟各国的交往。

然而，这场原计划在三月底举行的特别峰会却一拖再拖。5月12日，延期近2个月的美国东盟峰会终于召开，新加坡、印尼、马来西亚、文莱、越南、老挝、柬埔寨、泰国八国领导人出席，菲律宾总统杜特尔特以即将离任为由，派外交部部长洛钦（Teodoro Locsin Jnr）参加，而缅甸以敏昂莱为代表的军人政府则未被邀请。拜登对本次特别峰会给予了高度评价，认为这开启了美国—东盟关系进入新时代的大门。[1]

一、内容：深化合作，提升美国—东盟关系

本次特别峰会中，美国与东盟就经济合作、卫生防疫、气候危机、海事合作、教育等问题进行讨论。拜登政府承诺将为东盟提供1.5亿美元的发展资金，其中6000万美元用于深化在美国海岸警卫队（USCG）牵头下的海事合作，包括加强资源部署，增派人员，以满足东盟对海上培训和能力建设的需求；成立培训团队，扩大美国海岸警卫队对东南亚海事执法机构的支持；向相关海域部署快艇，以为培训与海事合作提供协助；打击非法、未报告和无管制的捕捞活动；为保护海洋环境作出持久努力等内容。[2]

此外，4000万美元用于加快脱碳化进程，1500万美元用于应对新冠疫情和未来可能出现的卫生危机，剩余资金则用于弥合东盟数字鸿沟、制定人工智能法律框架等。拜登政府还积极向东盟推销“印太经济框架”（IPEF）。

峰会结束后，美国与东盟发布《联合愿景声明》，承诺在今年11月的美国—东盟峰会上将美国与东盟的关系从“战略伙伴关系”提升至“有意义、实质性和互惠互利的全面战略伙伴关系”。美国方面对此次特别峰会给予了高度评价，认为这是“深化美国与东盟关系，增强东盟中心地位，扩大美国与东盟共同目标的努力”。[3]

二、目的：为重返印太铺路，增强抗华力度

（一）时间选择：俄乌战事未果，拜登即将开启亚洲之行

本次美国—东盟特别峰会召开的时间十分微妙：欧洲俄乌冲突久拖不决，特别峰会一周后拜登将展开任后的首次亚洲之行。拜登政府选择在此时召开特别峰会，重申对东盟的持久承诺，在为一周后的亚洲之行预热的同时，不断对外界传达出以下信息：中国仍是美国最大的挑战，美国在关注俄乌问题的同时预备将战略焦点逐渐回移至“印太”，以展示美国对多地的战略投射力和对亚洲的持久领导力，同时将强化对中国的制衡。

（二）战略选择：重申东盟重要性，拉拢与施压并行

拜登政府在本次特别峰会中对“东盟中心地位”给予了认可和高度尊重，不断传递美国对东盟的重视。期间，拜登提名约翰内斯·亚伯拉罕（Yohannes Abraham）为新驻东盟大使，填补了2017年以来该职位的空缺。哈里斯在接受采访时表示，美国作为一个印太国家，将世世代代参与东南亚事务。[4]

美国希望通过多项合作巩固与东盟的关系，然而，各项合作倡议与计划并非“免费午餐”，美国希望借机要求东盟对俄乌、缅甸、等问题表态，这增加了东盟“选边”压力。

东盟在俄乌问题上始终保持谨慎态度，除新加坡宣布对俄制裁外，几乎所有东盟国家在俄乌冲突中保持中立态度。此次峰会，美国希望说服东盟减少对俄武器和石油的进口，借机游说G20主席国印尼、亚洲经合组织主席国泰国、东盟轮值主席国柬埔寨，将俄罗斯排除在11月举办的G20峰会之外，让东盟在俄乌问题上完全倒向西方，这让不希望卷入大国争端的东盟十分为难。

对于缅甸问题，东盟内部存在一定分歧，新加坡、印尼、马来西亚、文莱坚决反对敏昂莱发动的武装军事政变，然而越南、老挝、柬埔寨、泰国则更倾向于接受现实，美国的施压增加了东盟寻求共识的难度。

（三）偏好选择：对华指向性明显，着力对冲中国影响力

本次特别峰会的多项议题具有一定的对华指向性，其核心目的在于不断完善对华围堵框架，为抗衡中国服务。

一方面，美国希望通过南海问题钳制中国，继续将中国描绘为印太地区“自由秩序的威胁”。南海问题是本次峰会的重要议题之一，此前哈里斯曾公开表示，“美国与东盟在该地区有着共同的愿景，并将共同防范威胁国际规则与规范的行为，捍卫基于海事规则的秩序”，暗示美国将继续利用南海问题大做文章。美国与东盟的海事合作可能集中在南海展开，并对中国渔船合法捕鱼行为进行干扰。

另一方面，美国希望深化区域经济关系，减少东盟对华经济依赖。美国在退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后缺乏参与亚太经济事务的框架，这在为中国提供扩大影响力机会的同时，也让美国逐渐在亚太经贸合作中逐渐被边缘化，“一带一路”的成功开展和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的生效让美国的战略焦虑愈发严重。

“印太经济框架”（IPEF）是拜登去年10月在东亚峰会中提出的经济合作框架，今年2月，白宫正式将IPEF纳入印太战略中，拜登在本次峰会重新对IPEF进行强调，并希望借此与东盟国家展开有意义的经济接触，稀释中国区域影响力，重塑美国对东南亚的领导力。

三、评析：诚意不足，难以改变东盟不选边立场

（一）资金杯水车薪

拜登在峰会前宣布将开展1.5亿美元的拨款计划，然而1.5亿美元对于提升东盟互联互通水平、弥合东盟内部发展差距而言实在显得杯水车薪，拜登政府此次提供的援助难以对东盟从疫情中实现社会经济的恢复起到实质性效果。

与中国去年11月承诺的三年内向东盟提供15亿美元的援助相比，拜登此次1.5亿的投资着实显得微不足道。兰德公司高级国防分析师德里克·格罗斯曼（Derek Grossman）在接受采访时直言，1.5亿美元的承诺是“可笑的、侮辱人的”。[5]

（二）外交对待不平等

与对乌克兰、美日印澳四方安全机制（QUAD）的投入相比，美国对东盟的重视明显不足。相较于美国国会不久前通过的向乌克兰提供400亿美元的新方案相比，向涵盖10国的区域组织提供1.5亿美元显得诚意不够，表明美国并未将东盟置于外交的优先方向。这种资源投入的差异同样导致东盟产生了美国是否能够在涉足欧洲的同时专心经营东南亚的疑惑。

此外，QUAD在美国印太战略中的地位远高于东盟，拜登的口头承诺无法打消东盟疑虑。与不远万里邀请东盟领导人至华盛顿不同，拜登在20-24日展开继任后的首次亚洲之行，对韩国、日本展开访问，其间，美国计划在日本与四方领导人进行会晤。

美国多次强调东盟是美国印太战略的中心，然而，拜登并未在此次峰会中公布IPEF的细节，并对如何将东盟国家纳入其中进行讨论，反而选择在四方领导人会议中启动IPEF。换言之，美国的实际行动不断表示，东盟并不是IPEF的重要工作对象，东盟在印太战略的中心地位可能只是停留在口头。

（三）难以改变东盟的平衡角色

特朗普退出TPP、长期缺席美国—东盟峰会等行为让东盟对美国的信心有一定动摇，仅仅凭借任命新驻东盟大使、举办特别峰会、提供缺乏细节的倡议等措施难以让东盟在短期内重建对美国的信心。

1999年以来，中国一直是东盟最大贸易伙伴，2020年中国与东南亚的贸易总额高达6846亿美元，几乎是美国—东南亚贸易总额3620亿美元的两倍。“印太经济框架”（IPEF）依旧缺乏细节，且贸易保护主义下，拜登政府无法满足东盟扩大市场准入的要求，IPEF所强调的高标准于东盟而言缺乏吸引力。正如詹姆斯·克拉布特里（James Crabtree）所言，IPEF对东盟而言是痛苦的、无利可图的经济协定。[6]

此外，随着RCEP生效，地区的经济一体化趋势无法扭转，IPEF的实际作用将十分有限。所有东盟成员国均与中国签署了“一带一路”相关文件，东南亚也是“一带一路”的重要示范区。虽然近期美国先后提出“蓝点网络”计划（blue dot network）和重建美好世界倡议（B3W），试图在海外基建上与中国展开竞争，但上述倡议“雷声大雨点小”，中国仍将继续成为东盟国家基础设施建设的重要合作伙伴。

美国经济刺激筹码不足，无法改变中国与东盟经济深度合作的格局，加之东盟民众对中国对东南亚未来发展的重要性和中美博弈的复杂性有着清楚的认识，东盟谨慎选择自身扮演的角色和所处的立场，保持平衡可能是最佳选择。

编：王叶湑

审：孙成昊

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