《美国观察》24 | 作为“导火索”的油气禁令：对俄制裁下美国党派分歧的激化

本文是《美国观察》栏目推出的第24篇文章，主要探析了油气禁令成为美国两党分歧“导火索”的原因。

作者：陈子懿，中山大学国际关系学院19级本科生

2022年，俄乌冲突激化，国际安全局势影响美国对俄态度，拜登政府对俄罗斯采取了“史上最严厉制裁”[1]。这一制裁很快蔓延到气候能源领域，3月8日，拜登签署行政命令，禁止俄罗斯向美国输送煤炭、天然气、石油等资源，并限制美国资本对俄能源行业的投资，一些炼油设施与炼油技术亦被列入美国的出口管制名单。[2]

这一能源制裁对美国造成了经济与政治的双重影响。在经济层面，该禁令导致油价飙升，加剧能源安全的紧张局面，使美国面临1982年以来最严重的通货膨胀，3月份的消费者价格涨幅已逾7.9%，至5月其涨幅仍接近4.1%。[3]在政治层面，油气禁令成为再次引发两党气候能源政策争端的“导火索”。两党虽然在对俄制裁上统一战线，但共和党正试图依托这一制裁行动攻击拜登的气候政策，民主党则将此视作重振拜登气候议程、加速清洁能源转型的契机。

基于此，本文试图归纳两党在对俄油气禁令颁布背景下的气候与能源政策分歧，并进一步探析这一油气禁令成为两党分歧“导火索”的原因。

一、“导火索”产生背景：禁令出台与议程困境

拜登政府对俄油气禁令的出台既受到国际局势的安全性影响，也是国内气候议程长期化考量的结果。

从国际层面来看，俄乌冲突的激化是油气禁令出台的直接动因。俄罗斯总统普京在2月21日签署命令，承认乌克兰东部民间武装成立的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”，并为这两个地区提供“和平保障”。此后，拜登紧急签署行政令，禁止美国人在这两个地区开展新的商贸活动。2月24日，普京宣布决定在顿巴斯地区进行特别军事行动后，这一问题成为重要的国际安全议题，在相关安全利益考量下，拜登政府决定对俄进行能源制裁。

从国内层面来看，拜登政府气候议程受阻是油气禁令出台的深层动因。应对气候变化是拜登政府的四大执政重点之一[4]，拜登政府意图以此重塑美国全球领导地位[5]，但这一政策议程面临立法与行政的双重挑战。一方面，拜登政府的气候立法遭遇搁置困境。“重建更好”法案（Build Back Better，BBB）是拜登政府气候立法的核心，该法案意图加快清洁能源变革。[6]但BBB法案遭到了温和派民主党议员曼钦的反对，使议程无法通过“预算和解”程序（budget reconciliation），进而长期陷入搁置状态。[7]

另一方面，拜登政府的气候管辖遭到法院起诉。美国环保署（EPA）是拜登强化排放监管和气候应对的关键机构，其管辖权限正因“温室气体排放监管范围”而面临最高法院诉讼。[8]囿于目前保守派的6：3优势，最高法院很有可能会在裁定中限制EPA的排放管制权限，这制约着拜登政府的气候议程。[9]

综上所述，在拜登政府气候议程受阻在背景下，对俄油气制裁不仅是对俄乌冲突这一国际安全议题的应对措施，而且是气候转型议程的重要助力。由此，拜登政府意图依托对俄制裁来“重振”自身气候治理议程。[10]

二、“导火索”具体表现：泛化批判与引咎反驳

俄乌冲突下，美国两党在对俄制裁上罕见地达成共识。但此时美国正遭受较为严重的通货膨胀，在油气禁令下，美国油价进一步上涨。基于此，两党在应对策略上进行争论，油气禁令成为两党爆发分歧的导火索，共和党以此为依托，批判拜登政府成效甚微的气候与能源政策。[11]

（一）共和党的泛化批判

借助美国国内油价涨幅与能源安全问题，共和党依托对俄油气禁令攻讦拜登政府的油气限制政策与能源替代计划。共和党认为美国目前面临的油价与能源困境受制于拜登气候议程的失败，若非如此，对俄油气禁令的消极后果无法对美国造成较大影响。

其一，共和党指控拜登政府采取油气限制政策达成气候议程，这是对俄制裁实施后油价上涨的主要原因。一是对拜登政府取消美加“拱心石”输油管道第四期工程（Keystone Pipeline XL）的抨击。“拱心石”工程旨在将加拿大阿尔伯塔省的原油输送至美国内布拉斯加，每日输油量达83万桶。[12]但拜登政府认为该项目管道穿过内布拉斯加重要含水层，其泄露风险将危及当地生态环境和饮水安全。[13]共和党宣称这是美国无法平衡现有油价市场的重要原因。二是对拜登政府收紧油气租赁许可的抨击。拜登在上任初期暂停了对联邦土地和水域中新油气资产的租赁许可发放，并开启对现存租赁许可的审查。[14]共和党与美国石油协会（the American Petroleum Institute, API）宣称，美国约22%的石油和12%的天然气都产自联邦土地，拜登政府的举措不利于美国的能源安全和就业保障。[15]

其二，共和党也反对拜登政府通过能源替代政策来应对当下的油价问题，认为提高油气产量才能应对油气禁令的负外部性。共和党质疑拜登政府新能源替代计划的可行性，并反对白宫与委内瑞拉、伊朗等国家就相关能源进口议题进行的接触，认为这无法缓解对俄禁令带来的消极后果。因此，共和党和美国石油协会指出拜登政府应放宽环境管制，通过提高本国油气产量来抑制油价、保障能源安全。[16]

（二）民主党的反驳

在共和党对油气禁令的泛化指责下，民主党因气候议程未取得显著成效，主要依托责任归咎与政策反驳两大手段维护自身的舆论合法性。

首先，拜登政府将油价上涨问题归咎于普京，意图以“普京涨价”（Putin’s price hike）进行话术避责。在共和党的持续谴责中，拜登宣称“相关决定在国内并非没有代价，普京的战争已经在加油站伤害了美国家庭”[17]。进而在4月12日，拜登进一步提出了“普京涨价”这一概念，并表示“我做了行政令规定的、能力范围内的一切，以降低物价”[18]。4月14日，拜登再次强调，“人们不知道的是，70%的物价上涨是‘普京涨价’造成的”，以逃避自身的治理责任。随着6月美国天然气价格相较去年的正式翻番，拜登政府继续回避责任，并认为“普京涨价”和“新冠疫情”（COVID-19）共同促使了能源价格危机。[19]

其次，民主党抨击共和党对清洁能源的态度，强调新能源变革是规避油价风险、保障能源安全的长期途径。[20]民主党参议员埃德·马基（Sen. Ed Markey）和马丁·海因里希（Sen. Martin Heinrich）提出《切断普京从石油出口中获取巨大收益法案》（SPIGOT Act）[21]，要求美国用可再生能源逐渐替代从俄罗斯的能源进口，并指责共和党的动议在危害美国发展。

整体而言，虽然两党在对俄问题上团结一致，但对俄禁令成为了两党能源政分歧的导火索，使得共和党以此为依托对拜登的气候议程进行质疑。

三、“导火索”演变原因：选举造势与团体助推

共和党对拜登政府气候议程的批判多为一种话语叙事，在这种话语建构下，部分受制于拜登政府气候政策的利益集团进行助推，使得对俄油气禁令逐步泛化，成为了两党分歧的导火索。

在深层动因上，共和党中期选举的造势需求是其对油气禁令进行泛化渲染、进而造成两党冲突的重要影响因素。第一，为实现选举造势，共和党夸大了拜登政府油气政策的消极影响。事实上，“拱心石”输油管道第四期工程在取消之前的修建进展不到10%，共和党所倡导的重启行动对当下油气供给的实质贡献十分有限。[22]再者，尽管拜登暂停了对油气租赁许可的发放，但拜登在上任至今已发放了逾3500个油气钻探许可，这比特朗普政府同期发布总数高出了25%。此外，美国境内还有9000个钻探许可尚未投入使用[23]，据美国能源信息署（Energy Information Administration, EIA）统计， 2021年1月至今，美国本土已增加了220台石油钻机，其原油产量预计在2022年增长至1200万桶/天，并在2023年增长至1260万桶/天。[24]第二，为实现选举造势，共和党夸大了白宫和国会对油价的实质影响，且忽视了全球能源市场的影响力。[25]行业研究指出，新冠疫情所导致的全球经济活动衰败与恢复进程的延缓化是油气价格上升的核心因素。[26]此外，美国石油行业需要2-3年的时间实现产量大幅的增长，共和党扩大本国产量的提议无法在短期内得见成效。[27]因此，共和党的批判在一定程度上与现实脱轨，主要是依托话语渲染为中期选举造势。

在催化因素上，对拜登政府能源限制政策不满的利益集团与社会公众在共和党的话语推动下，爆发了积蓄的不满情绪，扩大了相关舆论的影响力。从利益集团的角度来看，部分受制于拜登气候政策的油气公司积极助推共和党的话语批判。在新冠疫情的影响下，2019-2022年间全球炼油能力有所下降，盈利能力较低的炼油厂接连关闭。而在拜登政府气候政策的叠加制约下，部分著名的传统能源公司，如马拉松石油公司（Marathon Petroleum Corp）、瓦莱罗能源公司（Valero Energy Corp）和菲利普斯66（Phillips 66）亦面临着盈利困境。[28]根据达拉斯联邦储备银行（Federal Reserve Bank of Dallas）发布的一项调查，相当数量的石油和天然气高管表示，他们不接受且不会通过任何降低价格的方式来增加产量，以对抗拜登政府的能源打压。[29]

从社会公众的角度来看，部分中低产阶级民众也持续质疑新能源替代的价格问题。“非政府组织传播”（NGOT）作为聚焦于能源安全的公民团体，认为拜登政府油气政策的弊端在禁令中显露无疑。[30]部分民众在受访时表示，现在是时候让大型石油公司对拜登政府的能源政策“进行集聚抵抗”，以使政府不再利用通货膨胀和乌克兰危机来“回避问题”与“中饱私囊”。[31]

总的来说，共和党中期选举的造势需求是拜登政府对俄油气禁令泛化并成为两党气候分歧“导火索”的核心动因。在利益集团与社会组织的推动下，共和党的话语建构产生了更广泛的影响，对俄禁令“导火索”的媒介作用便逐步凸显。

结语

在拜登政府对俄油气禁令颁布后，这一禁令逐步成为了美国两党气候立场冲突激化的“导火索”。共和党将美国油价上升与能源危机归咎于拜登收效甚微的气候议程，民主党亦对相关谴责予以引咎，并谴责共和党对新能源的消极态度。这一“导火索”成为两党矛盾激化点的根源在于共和党中期选举的话语造势需求，在相关团体的助推下，这一安全泛化行为愈演愈烈。

可见，油气禁令成为两党分歧的“导火索”与中期选举息息相关，本质上是在将政治泛化与安全泛化。在共和党的渲染下，其逐步为中期选举赢得了一定话语支持。POLITICO近期民调显示，80%自称左倾的美国公民都认为拜登政府气候行动的力度太小，其中包括了64%的民主党选民[32]，这对民主党的中期选举造成了消极影响。但与此同时，民主党也试图调整议程以争取曼钦的态度转变。曼钦在近期对改良的气候支出计划展现出接受态度[33]，由于其掌握民主党利用“预算和解程序”单方面通过法案的关键支持票，这有助于使民主党在中期选举之前取得一定的气候立法成果。故而，气候议程与油气禁令对中期选举的具体影响仍待观察。

编：申青青

审：孙成昊

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