《美国观察》25 | 传统难题与突发事件：拜登政府拉美政策的双重困境

本文是《美国观察》栏目推出的第25篇文章，本文主要聚焦于拜登政府回归“价值观外交”的拉美政策在“粉红浪潮”冲击下摇摇欲坠，而疫情和俄乌冲突冲击了美国在拉美地区的供应链乃至霸权地位，使得拜登政府实现其拉美政策的目标在当下显得十分遥远。

本文作者：

于圣明-南开大学拉丁美洲研究中心博士生

李光启-莱顿大学社会与行为科学系-政治科学硕士（国际政治）

在特朗普时代，美国的拉美政策以利己的干涉主义和排外主义为特点，极度严格的移民政策和经济上坚决拒绝让利是其主要特征。拜登政府的拉美政策则与其前任背道而驰。具体而言，拜登政府拉美政策的主要关注点集中在移民和价值观两大方面，而这两大方面则分别指向缓解国内问题与笼络国际盟友两个目的。

在移民问题上，由于长期以来对族裔政治的标榜与强调，更出于讨好和增强其选民基本盘的考虑，拜登的民主党政府不再试图以强硬手段阻拦和限制拉美非法移民入境，转而试图以援助移民来源国家的手段，从源头上减少非法移民的流入。为此，拜登政府在上任后半年内即提出了40亿美元的中美洲基础设施援助计划[1]，还提出向非法移民的主要来源地——中美洲北三角国家提供3.1亿美元援助，以“实施人道主义救援并解决粮食不安全问题”。这些计划反映了拜登政府试图通过援助拉美移民来源国来减少非法移民流入的政策取向。[2]

在价值观问题上，拜登政府将其作为援助和交往的重要标准，试图以 “价值观外交”笼络拉美国家。在这一大方针下，美国竭力强调上世纪80年代以来拉美民主化的成果及其与美国的关联，以自由世界领袖的身份要求制度相似的拉丁美洲国家认可美国在拉丁美洲的支配地位，并提供基于意识形态条件的援助来“抵抗”中国和俄罗斯的影响，进而要求拉美国家孤立古巴、委内瑞拉等美国认为“不民主”的拉美国家，在国际热点问题上与美国立场保持一致，从而达到维持和增强美国在拉美影响力的目的。

然而，从2022年6月的现实来看，拜登的拉美政策达成目的的情况显然不容乐观。前往美国边境的中美洲和墨西哥难民人数在2022年不降反增。[3] “美洲峰会”这一拉美“价值观外交”的重要平台和美国领导力的重要象征则因为拒绝古巴等国参会而遭到拉美众多国家元首的抵制。至此，拜登政府拉美政策内外目标的实现均陷入困境。这与拉美政治风向变化的传统规律有很大关联，而新冠肺炎疫情和突然爆发的俄乌战事则进一步加深美拉隔阂，并让拜登政府面对的困境复杂化。

二、钟摆效应：拜登政府拉美政策的传统阻碍

在拉丁美洲研究中，“钟摆效应”经常被用来描述上世纪90年代以来本地区大部分国家左右翼轮流执政的历史与政治现象。从本世纪初出现的拉美第一波左翼浪潮开始，到2010年以后右翼在多个拉美国家卷土重来，包括巴西、阿根廷和智利等国在内的拉丁美洲几个主要国家都已经完成了一轮完整的左右交替过程。自2019年以来，随着左翼政党在阿根廷、智利、墨西哥和秘鲁、玻利维亚等国重新执政，加之巴西左翼良好的前进势头和哥伦比亚左翼可能达成的历史性突破，拉美左翼执政的再度回潮几乎已成定局。

从美拉关系史的角度来看，同一国家在左翼执政时期通常对美国在拉美的干涉企图更加警惕，也更容易对美国在拉丁美洲发挥的作用产生质疑。本世纪初以来，拉美左翼政党普遍从损害社会公平和国家独立性的角度出发，对90年代在拉美流行的新自由主义经济改革持负面态度，并将这种负面态度延伸到新自由主义的始作俑者美国及其自由主义意识形态之上。更倾向于用拉美国家之间或拉美与域外国家的合作来取代美国领导的泛美合作框架。

此外，在2019年以后左翼浪潮中执政的智利总统博里奇、秘鲁总统卡斯蒂略等人属于个人特色鲜明的非传统左翼人士，草根色彩相对浓厚，与阿根廷等国更加建制化的左翼政党相比，这些民粹成分更多，面对局势也更加复杂的“草根左翼”更有可能做出相对激进的政治决策。美国在拉丁美洲面临的不确定性也由此水涨船高。

对于美国拉美政策的具体实施而言，近年来拉美“左进右退”的局势虽然有利于主张对拉美合作和让步的拜登政府通过小范围的利益让渡，在具体问题上拉拢部分较为温和的左翼拉美政府，但从整体上来看，由左翼掌权的拉美各国普遍不信任美国所谓“共同价值观”说辞，且广泛地存在对身处美国制裁下的拉美国家的同情乃至支持。这些思潮显然是对美国“用价值观团结盟友”政策目标的巨大阻碍。

这一阻碍最为直接的体现便是在6月6日由美国牵头召开的“美洲峰会”因为将古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜三国排除在外而遭受批评。众多左翼掌权的拉美国家通过宣称拒绝出席会议或降低代表级别对美国在拉美的歧视性政策表示了不满。这将导致美拉之间的矛盾在一定程度上走向表面化，不仅将使美国宣示“美洲团结”、推销其“民主价值”的打算落空，更将对美国在西半球的领导形象和国家声望造成打击。

即使抛开众多国家可能缺席的影响不谈，确定出席美洲峰会的拉美领导人中也不乏高调主张多元化对外合作的阿根廷总统费尔南德斯和对拜登的中左翼政治立场长期感到不满的巴西极右翼总统博索纳罗等人。这些峰会参加者与美国政策的分歧和矛盾也将进一步阻碍本届峰会达成实质性成果的可能性。而在峰会之后，在本次左翼浪潮中完成政权更迭的拉美国家对美国干涉的怀疑和抵制也将在三到五年内普遍存在，这将使本届美国政府基于“共同价值观”的拉美政策陷入短期左右夹击、中期遭受怀疑的双重困境之中。

三、疫情与战争：拜登政府拉美政策的突发挑战

在相对传统的周期性政权更迭因素之外，在拜登执政之后，两大突发事件也阻碍和延缓了拜登政府拉丁美洲政策的实施。

首先是持续已久的新冠肺炎疫情。从2020年春季新冠在美洲被发现以来，美国和拉丁美洲各主要国家已经先后遭遇了数次疫情的集中爆发，累计死亡人数居世界前列，经济也遭受严重打击。这一突发情况给拜登政府的拉美政策带来了截然不同的复杂影响。一方面，作为医学实力雄厚的主要大国，美国乘机大力在拉美开展“疫苗外交”，引导本国疫苗厂商向拉美各国提供疫苗获利，或向部分拉美国家提供免费的疫苗捐赠。2021年7月，拜登政府向玻利维亚、巴拉圭和危地马拉捐赠了共350万剂新冠疫苗。[4]截至2022年3月28日，美国已经向拉丁美洲捐赠了6200万剂疫苗。[5]由于拉美各国对疫苗需要的紧迫性，此举无疑将提升美国和美国企业在拉丁美洲的影响力。

但另一方面，新冠疫情的长期持续不仅使拉美各国的经济陷入衰退，也对美国的经济和商品供给造成了一系列负面影响。有鉴于此，在遭受衰退的拉美各国要求美国提供经济援助用于复苏时，美国的反应可能并不会十分积极。而无法有求必应可能进一步损害美国在拉美的领导形象。此外，中国和俄罗斯对拉美各国的疫苗援助与古巴独立研发疫苗的努力也将减弱美国“疫苗外交”的拉拢效果。

对拜登政府拉丁美洲政策造成消极影响的另一个突发因素是2022年2月末爆发的俄乌冲突。冲突爆发后，拜登政府立刻谴责俄罗斯，并与欧盟一同发起一系列对俄制裁。为了加强制裁效果，美欧自然希望包括拉美国家在内的更多国家加入制裁行列。同时，由于俄罗斯在世界石油和天然气生产中的重要地位，战争和制裁导致国际油价和美国国内油价双双走高，并导致欧洲出现能源短缺。美国也希望能够与其他产油国协调增产以降低油价，缓解短缺。然而，这两个目标在拉丁美洲的实现方式并不符合美国的期望。虽然有部分拉美国家认可了美国将俄罗斯的军事行动称为“侵略”的说法，但目前，尚无任何拉美国家官方对俄采取实质性的经济制裁措施。[6]

而在与沙特等中东国家协商增产降低油价未果后，美国在油气方面只能转向拉美国家寻求支持，甚至曾经试图放松对西半球最重要的产油国——委内瑞拉的石油出口制裁并减少对其国内反对派的支持，换取其向美国的欧洲盟友出售足够的石油。[7]在俄乌战事长期化，欧洲和太平洋吸引了美国大部分外交精力的当下，美国高调发起制裁却在拉美应和者寥寥。拜登政府为了石油不得不向价值观上与其背道而驰的左翼民粹国家妥协，这种状况无疑再一次让拉美国家看清美国自顾不暇的现实与其道德说教的虚伪。这在减弱美国在拉美的控制力的同时也加强了拉美外交政策的独立性，必将加深拜登政府基于“共同价值观”的拉美政策困境。

四、展望

虽拜登政府在执政时制定了以处理移民问题和利用共同价值观拉拢拉美各国为主要目标的拉美政策，但美墨边境不降反增的移民数量对前者提出严峻挑战。随着拉美左翼的“粉红浪潮”以更加猛烈的形式再度回归，美国拉帮结派的“价值观外交”也逐渐陷入了尴尬境地。新冠疫情对经济的影响使得美国需要将更多精力从外交转向国内，俄乌冲突带来的能源短缺则进一步削弱“价值观外交”的道德基础。

所有这些因素都使得拜登政府拉美政策的初始目标变得更加难以实现。由此可见，由于美国在应对突发事件时表现出的自顾不暇的情况，也由于拉美左翼浪潮在较近未来的必然持续，拜登政府在拉美政策方面面临的困境将在短时间内持续存在，并对民主党在中期选举等即将到来的重大政治事件中的表现产生不利影响。

编：刘宇宁

审：孙成昊

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