深度 ▏跻身“县级大城市”，昆山闯关城镇化下半场

国家统计局最近根据第七次全国人口普查公布最新城市规模分级情况，在全国105个大城市中，江苏昆山、浙江义乌、浙江慈溪、福建晋江4个县级市被定义为Ⅱ型大城市，其中昆山以141万城市人口列4个“县级大城市”之首。

作为全国县域经济领头羊的昆山，在全国“县级大城市”认定中摘冠，这对昆山意味着什么？在县级市基础上建设大城市，昆山收获了哪些经验、遇到了哪些难题？在工业化进程中一路披荆斩棘的昆山人，如何闯出一条高质量城市化的“昆山之路”？

产业发展促进城市扩容，人口十年增加近45万

“昆山被认定为大城市，主要是县域经济发达的原因，产业发展带来人口集聚、城市扩容。推进高质量城市化，我们依然要坚持产城融合，实行工业化城市化双轮驱动战略。”昆山市副市长周继春说。

数据显示，去年昆山市地区生产总值达4748.06亿元，连续18年位列全国百强县第一，是全国首个地区生产总值超4000亿元和财政收入超400亿元的县级市。按常住人口计算，人均地区生产总值突破3万美元，达到中等发达国家水平。今年，昆山地区生产总值、财政收入有望“双破”5000亿元、500亿元。

制造业是昆山立市之基。去年，昆山工业总产值历史性迈上万亿元大关，形成两个千亿级产业集群、12个百亿级产业集群，拥有产值超亿元企业934家。不仅如此，当年昆山在全国中小城市综合实力、绿色发展、投资潜力、科技创新、新型城镇化5个方面蝉联第一。

综合实力强，制造业发达，昆山人口因此快速集聚。从“六普”到“七普”这十年，昆山常住人口增加44.76万人、增长27.21%，达209.25万人，其中户籍人口114.33万。昆山既是十年间全省常住人口增加最多的县级市，也是目前常住人口规模最大的县级市。常住人口中拥有大学（大专及以上）文化程度的占到22.12%，比“六普”增加7.78个百分点。

“昆山作为县级市，被明确认定为Ⅱ型大城市，充分说明一个道理，人口流动是‘用脚投票’的，哪里经济实力强、就业机会多，人口就往哪里集聚。”江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任丁志刚说。

和昆山一样，义乌、慈溪、晋江3个县级市晋级大城市，靠的也是县域经济。这3个县级市也都进入我国2021年GDP百强县十强，总体经济实力超过许多地级市。

除了产业优势，这4个“县级大城市”都靠近超大、特大城市，或处于沿海都市圈、城市带中，拥有较大的区域优势。像昆山地处超大城市上海和Ⅰ型大城市苏州中间，既分享中心城市的“溢出效益”，在产业布局中“近水楼台先得月”，又利用都市圈同城效应，吸引中心城市的商务人口和投资置业客。从昆山坐高铁到上海只有17分钟，到苏州12分钟，处于沪苏衔接特殊区位，承载大量的通勤就业人口。

大有“大”的样子，也有“大”的难题

人口集聚、产城融合，在昆山“排布”出大城市的现实模样。伫立昆山南站高架，城市一眼望不到头，尺度规模甚至远超不少地级市。

昆山自然资源和规划部门介绍，昆山中环以内城市核心区79平方公里，跟上海内环、北京二环围合面积差不多大。这一区域还囊括昆山开发区、高新区，以及周市镇、张浦镇的部分地区，单位GDP、财税收入已比肩许多一线城市中心城区。

罗马不是一天建成的。对昆山被“官宣”大城市，周继春一点也不意外，因为这么些年来，昆山是一直按照“大城市”标准规划建设的。经省政府批准实施的2009版昆山市城市总体规划，即已确立“大城市、现代化、可持续”的城市发展总体目标。此后，昆山以“大城市离我们有多远”为课题，开展城市比较研究。2014年国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》中，规定城区常住人口100万以上300万以下的城市属于Ⅱ型大城市，昆山当时就已经符合大城市标准。2018年省政府批复昆山城市总体规划，明确要求昆山“高水平、高起点建设宜居宜业大城市”。

“大城市就要有‘大’的样子。”周继春说，昆山建设大城市，不只看城市规模，更看重城市品质。由农业县发展为大城市，昆山始终审视自身“从哪里来、往哪里去”。老城区是昆山城市发展的见证者、历史文化的集中区，特意保留以玉山、护城河为核心的城市记忆，以及“河—桥—街—坊”的空间精华。城市规模扩大了，依然要营造田湖环城、湿地成群的空间景观。“既有江南城市的婉约，又有现代城市的繁华。”

城市做大了，服务能级要再提升，居民生活要更方便。按照“人本尺度、全龄友好”理念，昆山中心城区划分为66个“15分钟生活圈”单元和7个独立的“5分钟生活圈”单元，统筹布局文化、教育、体育、卫生、养老、公共空间等公共配套。两大医疗中心全部创成三甲医院，学校项目新改扩建100个。虽然用地紧张，城市在生态绿化、重磅配套上依然“大手笔”，重大文体场馆如文化艺术中心、体育中心、大戏院、奥体中心、戏曲百戏博物馆，一个接一个开建，并规划3个大型综合公园、5个郊野公园、200个社区公园。西郊腾出3000亩地建成森林公园，贯通庙泾河中央水廊，周围分布杜克大学、智谷小镇，成为昆山高净值人群集聚区。

在县城基础上建设大城市，昆山也有自己的困难。40多年的快速扩张，土地资源过快消耗，总面积900多平方公里的昆山，中心城区已有300多平方公里。多个镇区与主城基本连成一片，城市边缘产居混杂，空间破碎化程度较高，存量土地盘活成本每亩高达150万元。这些难题，不仅影响城市的环境品质，还使产业发展面临日益紧张的空间约束。

全域通盘谋划，城乡一体布局

今年6月15日，苏州市委常委会专题调研昆山出台《关于支持昆山打造社会主义现代化建设县域示范 走好新时代“昆山之路”的意见》，昆山随后发布执行方案和《现代化城市建设行动计划（2022—2025）》，提出通过布局优化、功能完善、品质提升，再闯出一条县域城镇化和大城市建设的“昆山之路”。

昆山因产业而兴，如今破解城市发展难题，落脚点也要落在产业升级上。以产业升级推动城市高质量发展，昆山全市域通盘谋划，城镇乡一体布局。

中心城区集聚了140多万人口，“单中心”县城模式已不适应大城市昆山。为此昆山搭建了“两环四联八射”快速路网体系，规划了多中心城市体系：在城市东部，依托夏驾河科创走廊、北中环科创带等，建设产城融合示范区；在城市西部，集聚杜克大学、昆山工研院、清华科技园，国家超级计算昆山中心、深时数字地球研究中心等高校院所，建设“阳澄湖两岸科创中心”；昆山南站地区是“虹桥北向拓展带”桥头堡，建设站城一体、商务汇聚的“城市门户”。

小城镇是县域城镇化的战略支撑。昆山全市除玉山以外的8个乡镇，居住了近百万常住人口，产镇融合发展，推动人口均衡布局。规划中，巴城镇和高新区共建阳澄湖两岸科创中心，经济强镇周市、陆家和开发区共建东部副中心，特色小城镇张浦、千灯聚力吴淞江两岸城市有机更新，南部的周庄、锦溪等国家级历史文化名镇建设南部滨湖副中心，塑造江南文化样板区。

昆山相关部门统计，这番焕新改造后，昆山将新增苏州市级孵化器36个，建成科创空间500万平方米，城市产业中科创、商务比重增加，必将推动人口从量的扩张向质的提升和结构优化转变。而在城镇周围，则通过生态廊道、郊野公园建设，塑造水乡城市风貌。

今年5月底，水脉廊道首期工程在旅游度假区开建，沿河贯通步行、跑步、骑行、探索、游船等慢行线路。这种借鉴黄浦江滨江改造和雄安新区生态堤建设经验的生态廊道，昆山规划了“七横四纵”11条，在南部区域推进“昆山之恋（链）”慢行体系建设。加上6个郊野公园、4个生态区域，全市“蓝绿空间”占比将达50%以上。

打破发展天花板，再闯“昆山之路”

从城乡一体全域规划到市域功能多中心布局，从合作引进高水平综合性大学、国家级科研基地到城镇携手建设科技创新带，大城市昆山一步步打破县级市发展的“天花板”。

“现有建设规划标准在城市等级方面限制还较多。”有关城市专家介绍，相关规定确有量力而行、风貌保护的整体考虑，可对于昆山这样的县级大城市，GDP和财政收入双双接近5000亿元和500亿元，实际服务人口300万（核酸数据），城市对轨交通勤、带动开发需求很大，怎么办？

对此昆山再一次“敢为人先”。2013年，国内首条跨省轨交——上海地铁11号线以城际轨道形式连接昆山花桥，每天六七万上班族两地通勤。9年下来，花桥开发商务楼宇百余幢，常住人口18.5万人，服务人口将近30万人，每年引进大学生1万人，发展为一座商务城市、青年城市。

“建地铁就是建城市。”周继春说，眼下城际铁路苏州S1线横穿昆山，23个站点完成TOD综合开发设计，带动城市中心区、东西部副中心、郊区城镇新主轴的发育发展。昆山以在建S1线和规划中的S2、S3线为主骨架，与苏锡常城际、京沪高铁融合衔接，即将进入轨道交通时代。

虽然用地紧张，但昆山规划部门表示，并不打算以楼宇高度的突破解决用地矛盾，将根据不同层级的城市中心，合理确定建筑高度，形成错落有致的城市天际线，不破坏江南水乡城市的整体风貌。

至于部分土地低效开发问题，则通过减量发展来破解：建设用地“减量”，空间效益“增值”。继上海之后，昆山响亮地提出“减量规划”。2018年以来，全市通过拆旧复垦满足了新增建设用地需求。2020年—2021年，又通过提容增效、低效退出更新1.6万亩产业用地。到2025年，规划再开发2万亩低效用地。

“步入工业化、城镇化下半场，我们将根据城市人口、发展需求来配置公共资源、推动改革发展。”周继春说。