为什么CDC改革应有“全球参与”原则

施展世界

关键词 | CDC改革、全球参与、制造业网络

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学者建议：CDC应直接对中央负责，邀请全球专家参与

大观研究小组在2月27日发布了《CDC改革的研究草案》文稿（下面简称文稿），呼应钟南山院士提出的CDC的功能设置当中的一些结构性问题，期待能够获得对此有思考的相关人士的更多批评和共同探讨。

/ 点击回顾钟南山院士表态

为了让批评与探讨更有效率，我们拟对文稿中提出的CDC改革的三个原则——专业化决策、事务性集中和全球参与，分别撰文做进一步的学理性阐释。这是阐释文的第一篇，聚焦在全球参与原则上。

之所以文稿中会提出这样一种原则，在于随着最近三十年的发展，世界各国在经济活动、人口流动等层面的相互嵌入性已达到前所未有的深度，它使得大量的问题已经无法以主权国家为单位来有效应对。瘟疫问题就是其中很典型的一个。

在这种深度互嵌的世界中，中国因其制造业的超大规模性，以及在世界经贸秩序中的结构性位置（中国作为世界工厂，衔接起发达国家的创新产业与不发达国家的原材料产业），而有着尤为特殊的影响力。以自身庞大的制造业为传递机制，中国的内部活动在国际上的溢出效应越来越强，溢出效应反过来也会深刻影响到中国自身。在新冠疫情期间，这种双向效应呈现得很明显。

双向效应的一个根本原因，是近三十年来国际经贸结构的深刻变化。1990年代全球贸易中，制成品贸易占70%以上，这就意味着绝大部分产品是在单个国家内部完成生产的；到2018年，全球贸易中70%以上是半成品零部件，这就意味着绝大部分产品是横跨多个国家完成生产的。

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这个演化过程又是与中国供应链网络的高度发展同步的。供应链网络的高度发展会表现为，品牌商只掌握品牌与渠道，具体的生产过程是外包给诸如富士康这样的供应商完成的，它又会向下一级的供应商进行零件采购，如此叠加下去，一件复杂产品会有十几级甚至几十级供应商的共同参与。生产的全球化则意味着，这数十级的供应商会分布在多个国家，基于市场过程而有了一种极为复杂的深度跨国协作，才能完成生产过程。

生产层面的跨国协作，又需要相应金融过程的跨国运转，人员的跨国流动，等等。这些都意味着，经济空间与主权空间日益不重合了，经济活动不断在以各种过去无法想象的方式穿透国界。这也就对相关各国在贸易政策、通关政策、跨国旅行政策、跨国就业政策等方面，提出了深度协作的需求。

这次的疫情以一种很极端的方式提示着我们，瘟疫同样是不受主权空间所限制的，它会穿透国界，影响到多个国家。这样一种公共卫生事件，会引发各国的旅行和货物管制，试图用政治空间约束住瘟疫的无界传播。即便瘟疫的传播能够受到抑制——最近的疫情扩散表明，这一点很存疑——瘟疫也会通过其对中国制造业的影响，而形成对其他国家在更多领域的冲击，外部冲击效应还有可能反向影响中国。

在前述生产全球化的经贸秩序中，深度协作生产复杂产品的数十级供应商，分布在多个国家，但其主体位于中国。因此，旅行和货物管制让依赖于中国供应商的其他国家制造业也遇到了严重的问题。最近可以看到很多消息，谈及其他国家因为中国供应商的停摆，而无奈暂停生产；甚至韩国的口罩业也会因为无法从中国采购鼻梁条，而遭遇生产困境。这些问题，会逼迫其他国家的制造业加速寻找替代供应商，其效应进而会逆向传导回中国，使得中国制造业在疫后复兴中面临更加困难的局面。

公共卫生问题与经济问题之间形成了越发深刻的复杂联系，简单地以主权国家为单位来应对，很多情况下已经不奏效了。

所有这一切都证明，中国在各个层面上都无法以本国为单位来思考自己的问题了。中国的规模决定了，中国的内政决策所具有的外部性影响，会产生很强的反向影响效应；所以中国的决策当中必须有足够的对于外部性效应的考虑，决策机制中必须有能够充分反映外部性效应的制度设定，才能够真正地维护中国的国家利益。尤其是中国作为世界制造业的枢纽性大国，若想在国际上不因公共卫生原因遭遇反向影响，在公共卫生决策机制中也应引入国际上的相关方共同参与，这对中国的国家利益非常重要。所以，我们在文稿中提出，应当在CDC中纳入WHO的参与机制。

从实用的角度来说，如果中国的公共卫生制度设计中能够充分包括这种全球参与机制，那么，中国就可以有足够的理由和措施来对冲其它国家因为公共卫生等原因制定对中国的旅行或货物禁止政策。反过来，中国也可以通过这种制度化的方式，对那些与中国利益密切相关的国家提出相对等的治理要求，以此来保护全球经贸网络的畅通。并且，由于这仅仅是在公共卫生的专业领域当中对于全球参与的引入，并不会对相关国家的主权构成挑战。

从道义的角度来说，WHO作为专业性的国际组织，在公共卫生问题上，享有公认的正当性。中国在自身的公共卫生制度设计当中引入WHO的参与，愿意主动引入国际相关方的立场来考虑问题，是负责任大国的一种真实体现。

在这个问题上，中国的现实利益与理想道义，是高度一致的。

因此，我们提出CDC改革当中应有一个基本原则，全球参与。 END

大观研究小组

2020年2月28日