土地出让更换“收银员”，城投受冲击？

6月4日，财政部等四部委发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号），将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入（以下简称四项政府非税收入），全部划转给税务部门负责征收。2021年7月1日开始，河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南等以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点。该政策带来哪些影响？

四项非税收入征收部门由自然资源部门调整为税务部门，地方政府对征收环节施加影响可能减小。与自然资源部门相比，地方政府对本级税务部门施加的影响可能更小。原因在于自然资源部门受当地政府的直接领导，是政府直属部门之一，省市县三级地方政府，可以对本级自然资源相关部门直接施加影响。而税务部门以国税总局的垂直管理为主，地方税务部门属于国税总局在地方的派出机构。2018年国务院机构改革方案实施后，国税地税机构合并，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）党委和政府双重领导管理体制。以江苏省为例，省自然资源部门为“江苏省自然资源厅”，可以通过省政府网站的省政府部门网站链接中找到。而税务部门则为“国税总局江苏省税务局”，并不能在省政府部门网站链接中找到。

税务系统双重领导管理体制中，仅省一级党委和政府对省级税务部门负有次于国税总局的管理权，但没有明确提到市县级地方政府对本级税务部门的管理权。而且地方税务部门的人员经费也由中央负责，并非由地方政府负责。因而市县级地方政府对本级税务部门征收所施加的直接影响，可能相对有限。

税务部门征收四项非税收入，与以往三次改征对比，存在较大差别。根据《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》财预[2014]368号，2015年初将地方教育附加等11项政府性基金项目列入一般公共预算。根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》国发〔2015〕35号，从2016年初起，将水土保持补偿费等5项基金转列一般公共预算。根据《国务院关于编制2017年中央预算和地方预算的通知》国发〔2016〕66号，从2017年初起，新增建设用地土地有偿使用费由政府性基金预算调整转列一般公共预算。这几次调整，主要是针对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目、政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目，将其纳入一般公共预算统筹使用。

由于政府性基金预算的管理原则是以收定支、专款专用，而非统筹使用，与政府性基金的管理原则形成对照，国发〔2015〕35号文要求新出台的税收收入或非税收入政策，一般不得规定以收定支、专款专用，所以这种调整是将不符合政府性基金预算管理原则的部分项目调出。

本次四项非税收入与2015、2016和2017三次调整存在较大差别，文件中提到“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。此次调整仅涉及征收部门变动，并未涉及预算科目调整。而且国有土地使用权出让收入，占到政府性基金收入的比重约90%，也符合以收定支、专款专用的原则，因而后续全部转列一般公共预算的概率不大。

与本次调整较为相似的，是社保交由税务部门征收。2018年7月的《国税地税征管体制改革方案》，提到2019年1月1日起，将各项社会保险费从人社部门转税务部门征收。2018年9月6日国常会提出，“在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变”，使得政策推迟。2020年11月，部分省份开始实施这一改革，采用了全责征收、代收两种不同的模式。其中多数省份采用后者，也就是缴费人向社会保险经(代)办机构申报，机构将应交费额转给税务部门，因而多数省份税务部门起的是“收银员”的作用。

后续关注2021年7月1日四项非税收入开始改征试点的省份，是否采取一致的征收流程、模式，各试点地方政府是否对本地的征收流程、模式产生影响。

土地出让收入制度变化的主要环节为出让金征收方由国土部门调整为税务部门。过去国有土地出让收入的征收部门主要是地方国土资源管理部门，整个拍地流程中，从地块信息挂牌、收取竞拍方保证金、招标资质审核、挂牌竞拍决出竞拍人、签订出让合同收取保证金等步骤均由国土资源局主导完成。本次《通知》发布后，调整的部分只是土地出让金征缴部门改为地方税务部门，而国土资源部门仍然负责除土地出让金征收催缴以外的其他事宜，包括竞买保证金的收取。同时，在整个土拍流程中，自然资源部门、财政部门、税务部门与人民银行实现信息共享，整个土地出让过程更为透明。

由于地方政府对税务部门施加的影响减小，因而征收方式的调整可能降低过去征收过程当中的非规范化行为，包括土地款欠征、少征、漏征，以及空转虚增、违规减免等情况。

（一）征收过程当中的非规范化行为，主要体现在城投拍地当中

从城投平台诞生以来，其与地方土地市场的绑定就十分紧密。早年间地方政府通过土地资产注入做大城投资产的方式迅速做大地方融资，甚至部分地方的城投本身就兼顾土地储备与出让的职能。为进一步规范城投参与土地市场，2016年2月四部委发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）明确剥离城投平台土地储备职能，2017年5月六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）则明确提出地方政府不得将公益性资产和储备土地注入城投平台。此后城投参与土地市场得到一定程度的规范。

现行制度条件下，城投一般通过以下三种方式参与土地市场：1. 参与土地一级开发：随着城投被剥离土储职能，一级开发模式也转为委托代建，土地储备机构协议委托城投负责具体土地整理工作，包括制定计划、实施土地前期开发等，城投企业则按照工程进度收取委托代建费用，无需缴纳土地出让金以获得土地使用权。2. 土地划拨：地方政府划拨给城投的土地仅限于指定用途，如道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业，并需要经过有关部门依法批准。3. 招拍挂：城投取得经营性地块开始更多地采用市场化程度较高的招拍挂形式，即必须缴纳足额的土地出让金以获取土地的使用权，并进行后续的经营性开发。

不过实操过程中，城投参与土地市场仍存在诸多不规范的情况。这主要体现在几个方面：1. 部分地区由于在2016年土拍规范之前就将下辖领域内大部分土地划入城投，导致城投仍然承担当地土储职能，土地出让由城投统一协调；2. “招拍挂”理论上只能拍卖熟地，但存在部分地区城投“招拍挂”购入生地，对土地进行开发整理使其变为熟地，而后再由土地储备机构进行回收或者留存在账面的情况；3. 城投招拍挂拿地，但地方政府随后返还出让金。这类返还支出往往以专项款的形式流入城投企业，计入“专项应付款”或“资本公积”，实际上是政府变相向城投平台注入资产。对于较多存在该情况的区域，政府性基金收入当中可能存在一定的水分。

（二）本次新规后，可能影响城投非市场化拿地

本次土地出让流程调整后，由于出让金征收部门划转至税务部门，同时自然资源部门、财政部门、税务部门与人民银行实现信息共享，较大增强了出让过程当中的透明度，这可能会影响近年来日益膨胀的城投“拿地-返还-融资”链条。不过，实际过程当中，城投招拍挂拿地也存在不同的情形，受到本次新规的影响程度也存在差异，需要具体情况具体讨论。

1. 情形一：城投较多拿地，但用于市场化经营的房地产开发业务。对于该种情况，如果区域地产销售情况正常，通常政府并不存在大比例返还出让金的情况，或通常只是在溢价率方面有所让利，土地成本主要由城投后续地产经营性销售回笼覆盖。该种情况属于规范化市场化的城投拿地行为，预计本次新规后不会受到太大的影响。对于这些区域而言，由于土地出让收入实打实地变为了地产销售，对应政府性基金也不存在虚增。

2. 情形二：城投较多拿地，但较多用于棚改项目或者保障房建设项目。在该情况下，城投承担了拿地成本与后续建设，但用于公益性项目，地方政府通常会通过返还土地款或者打包返还的形式给到城投回款。这种方式基本符合规范，因而本次新规后预计也不会受到太大影响，但对于区域政府性基金收入而言，构成虚增。

3. 情形三：城投较多拿地，但地块闲置在城投账面或用于抵押融资。与该种情况相伴的往往是大比例土地出让金返还，属于政府变相注入土地资产，当地政府性基金存在较大比例虚增。此时如果城投已经较多将土地用于质押融资，那么风险则会更大。由于这种情况是城投拿地目前最主要的非规范化模式，预计会受到本次制度变化的影响。

（三）从城投拿地比例看各地后续受影响程度

我们在报告《城投拿地知多少（江苏篇）》中展示了各地区城投拿地比例的计算方法，目前我们的城投拿地数据库已挖掘16个省份与直辖市2018-2020年的城投拿地比例情况，集中在存量城投债分布较多的区域，如图2所示。

从省份来看，江西省2018-2020城投拿地比例最高，达到了20%，其余依次为山东（17%）、湖南（17%）、重庆（16%）、湖北（16%）、四川（16%）、江苏（16%）、贵州（14%）、陕西（13%）、安徽（12%）、河南（11%）、福建（8%）、天津（8%）、浙江（7%）、山西（6%）、河北（6%）。

从地级市情况来看，城投拿地比例偏高的地级市集中在各省城投债务偏重或城投债务近三年上升速度偏快的地方。统计规律上与“城投拿地-政府返还-城投融资”的逻辑链条相吻合。这些区域可能受本次新规的负向影响更大一些。

风险提示：

国内政策出现超预期调整。

土地篇：

城投拿地知多少？（江苏篇）

   

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