风向｜南海“黑云压城”？域外国家所为几何？

编者按：9月10日，此前路过南海的英国“伊丽莎白女王”号航母，又在太平洋和美日举行演习，在这一敏感时刻，中英防长进行了视频通话。同时，中国外长王毅出访越南，也谈及中越双方要把南海问题置于双边关系的“适当位置”。结合7月以来多国军舰到南海航行的背景，南海局势是否真的“持续升温”？南海问题是否是拜登政府对华战略中最有效的一张王牌？中国应该怎样应对南海问题和更好处理与东南亚国家关系？哪些因素会持续影响南海局势发展？凤凰网《风向》早前专访“南海战略态势感知计划”主任胡波，就此进行详细解读。

核心提要：

1. 客观来看，今年南海形势好于去年，没有大家想象中的那么严峻。到目前为止，南海没有发生重大现场对抗或摩擦事件，这是非常重要的一个观察指标。另外，除了菲律宾之外，马来西亚、印尼等国家在南海问题上表态非常低调，越南与去年相比，也相对低调。

2. 从奥巴马到特朗普到拜登，从军事安全角度来看，特别是在南海问题上，美国政府针对中国的政策延续性很强。

3. 菲律宾目前确实是南海问题中最大的不确定因素，主要是其国内政局的变化。因为大选因素，菲律宾国内各派出于大选的考虑，会频频制造南海摩擦。

4. 中国与东南亚国家关系有很多面，南海问题只是一个方面。因此，将每个方面的问题割裂开来是最好的，也就是说将经济合作等去政治化。中国也不应该奢望通过增加与其它国家的经济合作能减少与其他声索国的南海争议。

凤凰网《风向》：近日，英国、德国等国军舰相机前往南海航行。英国舰队中混有荷兰及美国军舰，这样的安排有何用意？有评论称英国航母驶来暂时代班美国航母，是否有这种可能？

胡波：有两方面的原因。第一，对英国来讲，有无可奈何的成分。大英帝国不如一百年前那样强盛，现在的英国无法自己凑齐一个航母打击群，所以此次前往南海的舰队是拼装的，其中包括荷兰的护卫舰。因为伊丽莎白女王号航母打击群未完全形成战斗力，所以整个舰载机联队是依靠美国提供的。稍显夸张的说法，英国舰队此次前来，带来了整个英国60%或者80%的海军力量。第二，从历史到现在，英国一贯非常看重英美特殊关系。因为美国自身力量不足，所以非常重视盟友的团结，也是现在美国在高调强调的内容，英国自然需要积极向美国靠拢。

英国航母代班美国航母是有一定可能的，因为英国跟美国军事行动配合最密切的盟友。目前，美国的航母打击群都比较繁忙。“里根”号航母在中东执行任务，“卡尔·文森”号也刚从西海岸转至亚太部署，填补力量空白。但是，英国还是无法给美国代班，因为英国目前的能力不足以支撑他们在西太平洋和印度洋保持有效的力量存在。所谓的有效力量存在，指的是有能力在这两片海域进行大规模作战任务。另外，从心理上讲，英国只是希望来“秀存在”和凸显与美国之间的盟友团结，并不希望与中国发生直接冲突。

凤凰网《风向》：针对南海目前的局势，有评论声称美国纠集“新八国联军”（即英美法德澳荷加日）强闯南海，您怎么看？是否真正存在如外媒多说的“全面逼近”中国？

胡波：这是名不副实的。因为军事行动的计划周期比较长，一般情况下，军事行动的计划在至少半年或一年之前。而媒体把德国、英国、印度等方面的消息突然报道出来，看似好像这些国家的舰队突然来了，其实是很久之前的计划内的事情。并且，除了德国之外，英国和法国舰队在南海航行是经常的，大概每年一两次。因为英国和法国认为自己国家与南海周边及东南亚国家有渊源。英国认为与东南亚国家关系良好，毕竟大部分东南亚国家在历史上曾经是英国的殖民地。而法国在南太平洋有海外领地，法国也将自己定义为“太平洋国家”。但是德国略特殊，此次航行是德国军舰近二十年在南海的第一次航行。但是客观来看，英国、法国和德国等国家来南海航行的频率越来越高，主要是因为印太地区，特别是南海地区，重要性不断上升。但是，外媒所报道的“新八国联军”情况依旧未形成。除美国外，各国的的行为基本出于自身利益诉求，主要是“刷存在感”，因此中国不必过度在乎和反应。同时，中国也应该有足够的自信。以目前中国的军事力量，除美军外，没有其它的力量可以在南海对中国构成实质性威胁。

正如外交部发言人所说，南海是一个通道，在国际法允许范围的军事活动是没问题的，这些国家拥有在南海航行的自由。但是，如果威胁中国领土主权和安全，则是另外一个层面的问题。

凤凰网《风向》：所以“全面逼近”也是一个表象？

胡波：对美军而言可能是的，但是对于其它国家而言“凑热闹”的目的居多。因为英国法国没有太多能力投入在这里。美国国防部长在之前的讲话中建议英国最好在欧洲方向发挥更大作用，南海地区更多留给日本、澳大利亚来发挥。

凤凰网《风向》：您刚才提到其它国家的主要目的是“秀存在”，但是我们观察到，现在许多域外国家集中前往南海展开部署，除了“秀存在”之外，其它国家还有什么其它利益诉求？

胡波：“秀存在”很大程度出于国内政治的考量。西方的主流舆论基本认为，“中国在南海欺负人，中国在南海不遵守国际法，妨碍航行自由。”所以，派舰队前往南海是主持国际正义。这套言论在西方各国是非常具有蛊惑性的，英国、法国也是类似情况。“秀存在”还有一个目的，特别是英国和法国，它们将自己定义为“全球国家”。法国认为自己是太平洋国家，并且随着印太地区地缘重要性的增加，需要加强在该地区的军事存在。第三个原因是显示盟友内部的团结。拜登上台以后，西方世界认为美国和其所代表的自由世界又回来了。毕竟在特朗普时期，美国的盟友们有各种不满或不安。现在，美国和盟友相约前往南海来显示团结。

凤凰网《风向》：美国是威逼利诱还是另有图谋？对当前南海形势有何影响？

胡波：如果域外的军事力量逐步增多，中国出于维护自己的领土主权和安全，必然要采取应对和反制措施，南海局势将愈发紧张。

凤凰网《风向》：奥巴马时期“亚太再平衡”战略要把美国60%海军力量部署在亚太，目前，拜登也调整重心倡导“南海安全多边主义”。您认为拜登与奥巴马的亚太战略又何异同？美国的实力能支撑这样的战略吗？

胡波：从奥巴马到特朗普到拜登，就军事安全角度而言，特别是在南海问题上，针对中国的政策延续性很强。在奥巴马时期，美国尚没有完全放弃在安全上与中国的接触。但从特朗普时期直到现在，美国希望在印太地区建立一套将中国排除在外的机制，也就是 Everything but China.

但是，美国政府的政策是具有两面性的。一方面美国政府希望将中国排除在外，另一方面也强调与中国关系的重要性，只是目前对于第二个方面谈的不多。原因很简单，中国力量的上升使得中美力量对比发生变化，进而引发美国的焦虑。因此从秩序角度来看，美国希望构建一套排他性的安全机制，包括印太四边机制来排挤中国。所谓的基于规则的国际秩序，就是维护一个对美国和西方国家有利的力量态势。不过，大部分都是口号性的，尤其是印太四边机制。如，印度对海洋的认知非常保守，外国军队在其专属经济区的活动都需要经过印度同意，因此所谓“自由开放”的印太四边机制既不自由，也不开放。

目前看来，我认为美国的实力不足以完全支撑它的战略，或者说，美国将自己的目标定的过高。首先，南海的地理位置是区别于加勒比海、墨西哥湾的。南海在中国周边，因此中国的力量投射能力和效率均强于美国。其次，中美战略部署也有区别。中国大部分力量的部署都在周边，而美国是全球部署，力量比较分散。

凤凰网《风向》：除了美国、英国和德国，菲律宾也是南海问题中很重要的一个角色。近期杜特尔特宣布延长美菲《部队访问协议》，评论称杜特尔特为了大选转向“抗中靠美”路线，您如何看待南海议题中菲律宾因素的变化？

▎当地时间2021年7月26日，菲律宾杜特尔特总统在国会前发表了他六年任期内的最后一次国情咨文。图源：ICphoto

胡波：菲律宾目前确实是南海问题中最大的不确定因素，其对于南海问题的影响主要是国内政局的变化。杜特尔特的政策一直没有改变，即与中国进行一定程度上的“搁置争议”，同时承认“南海仲裁案”的裁决结果。但是，菲律宾国内的其他反对派出于大选的考虑，希望通过制造南海摩擦，给杜特尔特制造麻烦，博取政治资本。另外，菲律宾国内有许多亲美人士，特别是在军事部门和外交机构中。此情景下，今年到目前为止，菲律宾给中国发了三十多个照会，对中国提出了非常高的无理要求，比如要求中国撤出所有在“西菲律宾海”（即中菲的争议海域）的全部力量存在，包括军舰和渔船。同时，菲律宾国内媒体与西方国家有千丝万缕的联系，并时常制造极其荒诞的新闻。比如在6月份，菲律宾媒体根据几张卫星遥感图片，爆料中国渔船的排泄物影响南海环境，可笑的是，许多菲律宾人对此深信不疑。因此，在杜特尔特明年到任的情况下，菲律宾国内较为动荡，南海议题也会经常作为各方的斗争工具被摆上台面。

凤凰网《风向》：台湾在南海问题上也发生了一些态度的转变，马英九时期是站在跟大陆同一立场来应对南海问题的，但是蔡当局在南海问题上迎合美日，并在今年启动太平岛扩建计划，被疑为美国提供方便，您认为这一举动可能会带来何种影响？

胡波：蔡当局的举动对于南海局势影响有限，但是会严重影响两岸关系。实际上，台湾在南海问题上不敢轻举妄动。有人说台湾可能把太平岛租给美国人，但是我认为台湾不敢迈出这一步，因为把太平岛租给美国人这个行为不仅是南海岛礁问题，更是关系到两岸统一大问题。而且，从技术层面看，太平岛即使扩建也不足以支撑美国军舰的停靠，但是此举会使得大陆反应很大，蔡当局得不偿失。

凤凰网《风向》：“南海行为准则”（COC） 进入实质磋商阶段，但3年内完成磋商的愿景可能很难达成，您认为这样条件下如何对各相关方行为进行约束？

胡波：其实3年的期限到今年过了，但是由于疫情的影响，现在已经没有明确的要达成共识的时间节点，只是各方都声称要加快推进。我对于COC的前景保持谨慎乐观，各方都敦促谈判进程的推进，但是由于疫情和部分国家立场较大的差别，所以达成共识的时间难以预测。中国政府认为，COC并不是解决争议的平台，无论COC存在与否，南海问题依旧存在。南海的争议，包括岛礁的归属和海洋划界的争议等问题的解决，应该依靠当事方的直接谈判，而COC只是希望给地区的国家建立一个行为准则，我们不应该对COC有过高期望。

凤凰网《风向》：面对新一轮的南海变局，中国有哪些应对策略？

胡波：客观来看，今年南海形势优于去年，没有大家想象的那么严峻。到目前为止，南海没有发生重大的现场摩擦或对峙事件，这是非常重要的一个观察指标。另外，除了菲律宾之外，马来西亚、印尼等国家表态非常低调。总体而言，从2016年开始，南海形势主要经历了两个阶段的变化。第一个阶段是从2016年下半年到2018年，总体形势比较缓和。2019年到2020年开始了新一轮的动荡，主要原因是美国从“幕后”走向“台前”，大肆指责中国的主张不合理不合法。同时，周边一些国家例如菲律宾、越南、马来西亚和印尼等纷纷调整自己的南海主张，幻想以“南海仲裁案”的结果为依据来跟中国进行下一步的谈判。虽然在中国人眼里仲裁结果犹如一张废纸，但是这些国家把仲裁案结果当成“尚方宝剑”和与中国谈判的筹码。具体来说，这些国家希望解构中国在南海的大部分利益，即否定中国在中沙群岛以南的大部分的海洋权益。

总的来说，在南海问题上中国所面临的巨大挑战主要有以下三方面：美国的介入，即中美竞争是否能够保持在可控范围内；法理条件下的外交斗争，即中国需通过行动来证明这些地区是有争议存在的，而不是菲律宾、越南、马来西亚和印尼所认为的中沙群岛以南的海域与中国毫无关系；个别国家（如菲律宾）的国内政治能否保持在一个相对稳定的状态。

凤凰网《风向》：南海海域是重要的贸易通道，也是一带一路倡议（BRI）与美国主导的重建更好世界（B3W）竞争的舞台，您认为这两项倡议如何塑造南海周边形势？

胡波：通过一带一路倡议，中国东南亚国家的经济联系大大加强，所以某种程度上会使得中国跟邻国的关系黏性更强。但是，经济关系加强并不意味着其它问题重要性降低。中国与东南亚国家关系有很多面，南海问题只是一个方面。因此，将每个方面的问题割裂开来是最好的，也就是说将经济合作等去政治化。中国也不应该奢望通过增加与其它国家的经济合作会减少与东南亚声索国的南海争议。

凤凰网《风向》：您在文章中提到“中国、美国和东盟是影响东南亚地区秩序走向的三大主要力量，短期内，三方很难找到最大公约数，而任何一方也很难发挥主导作用”。那么，长期来看，如何构建这一区域的稳定秩序？

胡波：要回归邓小平当年的倡议：搁置争议。自《联合国海洋法公约》生效以来，南海的争议涉及到许多方面，不是一朝一夕可以解决的问题。但是，我们又是邻居，日子还得过下去，所以只能将争议搁置，这也并不影响其它方面的合作。其实中国的政策一直没有改变，一直倡导“搁置争议”，这样的倡议是非常负责任的。南海情况比较复杂，甚至“不划界”的主张会更对局势有利，因为南海局势紧张与《联合国海洋法公约》的签署生效有极大关联。起初，菲律宾和越南等国对于岛屿重视程度不高，但是《联合国海洋法公约》规定的二百海里专属经济区生效之后，各国对于这些岛屿重视度上升，矛盾也开始凸显。第二，要排除域外国家的干扰。所谓的域外国家，是从地理角度来看，一些欧洲、美洲的国家肯定是域外国家。目前看来，整个南海地区形势的稳定度与美国政策关注度呈反比，美国越关注，局势就越动荡，美国是“关心则乱”。东南亚声索国精通于外交平衡，完全有能力与中国解决好南海问题，但是当美国进来横插一脚之后，局势变得愈发混乱。美国南海政策主要是出于南海问题对其自身的利用价值，而美国关于南海问题所有的关切都基于如何防止中国崛起。

▎2021年8月20日，美国马里兰州的安德鲁斯联合基地，美国副总统卡马拉-哈里斯启程前往东南亚访问。图源：ICphoto

凤凰网《风向》：拜登上台之后，美国系列高官接连访欧洲和东南亚诸国，英国军舰在南海活动期间，美国的防长正出访东南亚国家，请问美国是否用南海问题向中国“开刀”？

胡波：目前，南海问题是拜登政府比较好的一张牌。第一，相对于东海问题和台海问题，大部分西方国家都支持美国在南海问题上制衡中国的策略。台海问题涉及到中国两岸统一的问题，美国的贸然介入风险极高，且动作会受到较大限制。如果在钓鱼岛问题上做文章则只会帮日本做嫁衣。第二，美国认为自己在南海问题上一贯保持优势，但是这个优势正在快速削弱。美国要抓住中国在南海“将强未强”的时机遏制中国，这是其地缘政治的核心诉求。