接续实施的知青上山下乡规划

孙成民知青问题研究

‖知青上山下乡历史上的三次规划，其规划执行的截止时间都确定为1980年，而在规划实施的进程中，正式亮起结束知青上山下乡“红灯”的时间也是1980年。可以说，这是有组织有计划地推进知青上山下乡的必然结果。‖

从上世纪50年代中期算起，到80年代初年结束的知青上山下乡，大致经历了27年时间。在这期间，按照中央的部署，四川先后制定出三个知青上山下乡规划。本文拟就这三次规划中涉及到的社会背景、安置途径和规划年限等问题作一探讨。

一、作为一项长期性的任务

四川知青上山下乡历史上的三次规划，其制定时间分别为1963年11月、1965年4月和1973年9月。尽管各自依托的社会背景、动员方针、安置思路等有所不同，但把城镇知青上山下乡作为一项长期性的任务贯穿始终，却是一以贯之的。

前两次规划是在国家有计划有组织地动员城镇知青上山下乡以后先后制定的。1963年6月29日至7月10日，中央安置领导小组召开了各大区城市精简职工和青年学生安置工作领导小组组长会议。就是在这次会议上，周恩来再次指出，动员城市知青上山下乡，是一项长期性的任务，是城乡结合、移风易俗的一件大事。他要求各大区和各省、市、自治区都要作长远打算，编制15年的安置规划。

1963年8月27日，四川省省长李大章在省第三届人民代表大会第一次会议上所作的《工作报告》中说：在城市工作方面，有计划地做好城市劳动力的安置工作，是一项长期的、艰苦复杂的任务。我们必须从大力加强农业战线、发展农业生产的要求出发，动员一切可以动员的人上山下乡，参加农、林、牧、副、渔业的生产。这是安置城市劳动力的方向和长期方针，也是积极发展农业生产所需要的。在这里，李大章提出动员城市“一切可以动员的人”上山下乡，则是包括未升学的中小学毕业生在内而又适宜上山下乡的青年；提出“这是安置城市劳动力的方向和长期方针”，而不是权宜之计。

从四川当时的实际情况看，从国民经济的全面好转，到精简压缩工作的宣告结束，从大中小学招生人数的开始扩大，到计划生育工作的逐步推进，这些实质上都为增加和扩大城镇就业门路、在城市解决知青就业问题创造了一定条件。而正是在这一时间点上，中央和四川提出“动员城市知识青年下乡上山是一项长期的任务”。在这样的背景下，四川知青上山下乡历史上的第一个规划，即《1963年到1980年对城市中需要就业的劳动力安置规划轮廓（草案）》（以下简称《规划轮廓》）应运而生。

1964年1月，中共中央、国务院在《关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定（草案）》中指出，在今后一个相当长的时期内，有必要动员和组织大批的城市知识青年下乡参加农业生产，必须看到这项工作的长期性和艰巨性。1965年2月，周恩来在听取全国安置工作会议汇报时指出，这是一个长期的工作，我们至少要看到今后15年。按照中央的指示精神，1965年8月，中央安置领导小组编制了从1966年至1980年的安置规划，全国15年共安置1100万至1200万城镇知青到农村，安置方向仍以插队为主。与此同时，四川省安置办公室结合一年多时间的动员组织工作实践，特别是根据四川国民经济的进一步好转和三线建设的布局与推进，城市和工矿企业的就业人数逐步增加等实际，制定出了四川知青上山下乡历史上的第二个规划，即《四川省1966到1980年城市青年下乡上山的初步规划》（以下简称《初步规划》）。

前两次规划是在“文革”前分别制定的，尽管其所涉对象、规划范围、安置思路等方面各有特点，但总体来讲可属同一类型，即提出了四川未来城市知青上山下乡的路径、原则和措施等。与之不同的是，第三次规划是“文革”中城镇大规模知青上山下乡以后制定的，其所要解决的主要问题，以及提出的指导方针、安置政策等，也与前两次规划有所不同甚至重大区别。

当时四川的实际情况是，到1972年底，全省仅1968年12月毛泽东发出“知识青年到农村去”的号召以后上山下乡的城镇知青就达88.5万人，其间调离农村的有30.1万人，知青工作在动员、安置、教育、保护等方面都暴露出一些问题其中有的还较为突出。1973年4月，毛泽东复信知青家长李庆霖成为解决知青问题的重要契机；紧接其后，在周恩来主持下召开的全国知青工作会议，提出了一系列统筹解决知青问题的重要举措，对过去工作中存在的一些偏差和作法进行了一定程度的矫正。按照中发（1973）30号文件的要求，四川省委提出“知青上山下乡是一个长期的任务，各级党委要制定出一个长远的全面规划”，并将《四川省1973年到1980年知识青年上山下乡的初步规划草案》（以下简称《规划草案》）作为川委发（1973）92号文件的一个附件正式发出。

此时的这个规划，不仅是总结经验教训、统筹解决知青问题的一项重要举措，而且同本地发展农业生产及其他建设的长远规划结合起来，纳入到各级国民经济的总体发展规划，其长远性、全局性特点更为明显。

二、安置形式适应长远方针

“作为一项长期性的任务”确立以后，必然涉及推进这一方针实施的基本途径。而确立什么样的安置形式，则对于能否顺利组织城镇知青上山下乡，以及能否长期坚持推进这项工作，都有着极大的关系。

对知青的安置形式问题，在中央最早提出插队的是中央书记处总书记邓小平。1963年7月9日，副总理谭震林在大区领导小组组长会议上讲话时说：插队安置，邓总书记想了很长的时间。他说，一个队安置两个中学生是会搞好的。他们不仅在传播文化科学知识上起作用，经过锻炼，在政治上也会起作用的。因此，应当向干部、青年学生和社会群众讲清楚，插队是体现多、快、好、省的总路线的安置形式。周恩来总理在这次会议上也说：插队本来是小平同志提议的，我赞成。今后安置的主要方向是插入人民公社生产队，其次是插入国营农牧林渔场，再次是扩建、新建国营农牧林渔场。1964年1月9日，邓小平在主持中央书记处会议时指出，城市知青下乡，以插队为主，这是一件长期的大事。每年要安置100多万人。用插队的办法，每人给的安置费不到200元。插场每人则要1000元，如果100万人插场的话，需要10亿元，这怎么得了，不能走这条路。安置要集中，不要分散。每个省选若干个县，土地有潜力、山区有潜力的地方，成批安置青年，结合治山治水治碱，投点资也合算。这样，就和国民经济发展规划结合起来了。

中央决策在农村生产队插队安置知青，是从全国各地早期探索安置形式的经验中总结提炼出来的，其中也包括四川这方面的探索和实践。四川是全国较早实行插队安置的省份之一。1957年，四川就开始把插队作为城市青年安置的主要形式。到1963年12月，全省共安置4.76万人，其中插队的4.03万人，插场的6950人，集体垦荒的300人。根据四川省团委1963年底的调查，1957年插队的约有50％左右还留在农村；1961年以后插队的，留在农村的一般在90％以上。对于知青插队安置，重庆市团委1962年在给团中央的报告中，将其好处归纳为：耕地、住房、农具、生活等具体问题好解决；国家投资少，见效快，下乡青年容易实现自给自足；与农民—道劳动，容易掌握劳动本领；安家落户以后易于巩固。

1963年8月，李大章省长在省人大三届一次会议上说,四川农业方面需要劳动力的数量很大，多数生产队都可以安置一些人，山区发展经济林木、中药材、土特产品和畜牧业等方面，也可以容纳不少的劳动力。在这里，李大章指出四川“多数生产队都可以安置一些人”，插入生产队安置潜力很大，实质上就是讲的“插队安置”。

正是按照中央确定以插队为主的安置方针，四川结合过去进行插队安置的实践经验，在知青上山下乡的三次规划中都把插队安置作为主要安置形式。《规划轮廓》提出，四川城市青年下乡上山形式主要是直接插队，从1963年到1980年共计插队80万人。《初步规划》经过预测，提出今后15年动员城市青年下乡上山安置40万人，其中插队安置25万人，插场安置15万人。在安置总人数中，1966至1970年期间安置10万人，1971至1980年期间共安置30万人。

自1968年12月底大规模动员组织城镇知青上山下乡开始，四川就将插队安置作为全省的主要安置形式。时至1973年9月，按照中央“统筹解决”的方针，四川对安置形式作出相应调整，提出：插队的，要建立青年点，已经下乡插队过分分散的，要采取补充和合并的办法适当集中；各县要积极试办和推广集体所有制的青年队，省和各地、市、州要积极试办以下乡知青为主的集体所有制农场。在这里，四川仍把插队作为重要安置形式放在了第一位，有所不同的是，不再实行“过分分散”的插队，支持建立青年点的插队，强调实行集体安置。《规划草案》对1973年到1980年的动员人数、安置去向等问题进行了细化安排。

在四川知青上山下乡的三次规划中，无论是把插队安置作为主要安置形式的时段，还是1973年以后提出建立青年点的插队安置，或是建立知青场队集体安置，以至后来推广的“四集中”（劳动、生活、居住、学习集中）“两到队”（户口、分配到队）的管理方式，都是考虑到了插队安置承载力较强，与“队为基础”的农村管理体制相适应，且能够容纳和接收更多的城镇知青。安置形式的这些调整，都是在知青上山下乡“是一项长期性任务”的方针指导下制定与推进的。

三、规划年限与现实的吻合

四川知青上山下乡历史上的三次规划，其规划执行的截止时间都确定为1980年，而在规划实施的进程中，正式亮起结束知青上山下乡“红灯”的时间也是1980年。可以说，这是有组织有计划地推进知青上山下乡的必然结果。

知青上山下乡自上世纪50年代中期开始以后，中共中央在《1956年到1967年全国农业发展纲要修正草案》中第一次把知青上山下乡作为单独条款列入国家的发展规划。此后推进的知青上山下乡工作，主要由各地纳入地方发展计划并组织实施。一直到1962年下半年，在周恩来的督导下，各级农垦部门和国营农场开始为接收精简职工和青年学生作准备，并成立安置办公室协调此项工作，全国有计划有组织地动员城镇知青上山下乡由此拉开帷幕。

在计划经济体制下推进城镇知青上山下乡，如果没有从上到下的计划规划、组织协调、综合平衡，是不可想象的。四川在“文革”前制定的两次知青上山下乡规划，与“文革”中1973年制定的一次知青上山下乡规划，之所以都把截止时间确定为1980年，如前所述，这首先是由包括周恩来、邓小平在内的党和国家领导人提出“编制15年的安置规划”“是一件长期的大事”所决定的；同时，将规划编制的截止时间统一确定为1980年，如何没有当时对中国经济社会发展现状的分析与未来发展的预判，这也是不可能的；还有就是，对于知青上山下乡这类涉及面极广、牵涉人众多的政府组织行动，既要重视政策制定的阶段性，还要重视政策实施的连续性，无论是安置形式还是规划时限，也必然要求有一个承上启下的呼应与衔接，以及接力推进、持续实施的过程。

在这里，四川“文革”前的两次规划与“文革”中的一次规划是前呼后应、相互衔接的。有所不同或者重大区别的是，后一次规划在动员规模、宣传内容、基本作法等方面，与前两次规划相比，所带来的社会影响更大，特别是在实施进程中受到“文革”运动的影响，使知青上山下乡出现了更多一些的问题和矛盾，这也是规划决策层事前所没有完全预料到的。正是由于党和国家在“文革”前就已对知青上山下乡作出长远规划和部署，可以说，即使后来不搞“文革”，知青上山下乡仍然会持续开展下去，这是一个必然的趋势，因为它是由当时中国经济社会发展状况与国际国内环境所决定的。

无独有偶。党和国家明确宣布“能够做到不下乡的可以不下”，亮起结束知青上山下乡“红灯”的时间，也仍然是1980年。这与四川按中央部署制定的三次规划的截止时间基本同步，这看似偶然的巧合，但却是必然的反映。1978年12月，在中共十一届三中全会前夕结束的全国知青工作会议提出，创造条件逐步“做到不搞现在这样的知青上山下乡”，并决定把动员安置城镇知青上山下乡逐步转移到妥善安排知青回城就业的重点上来；与此同时，还决定在两年内优先解决1972年底以前下乡插队知青的回城安排问题，这一时间节点仍然确定在1980年。经过多方努力，在预定时间内基本实现了这一既定政策目标。可以说，这是党和国家顺应民心主动预判和积极作为的结果，也可以说，这与深谋远虑知青上山下乡规划的截止时间有着一定的内在联系。

还有一点，就是下乡人数的测算与实际情况也有惊人的接近。按邓小平当时预测每年下乡100万人计算，15年应为1500万人，加上1962年至1966年实际下乡129.28万人，全国应下乡人数为1629万多人，与实际结果1776万多人相比，其误差率仅9%。这比中央安置领导小组规划15年全国共安置1100万至1200万城镇知青到农村的数据，更接近实际情况。当然，这里的预测或规划，没有预料到“文革”运动的爆发及其而后掀起前所未有上山下乡高潮的状况，虽然其实际运行轨迹与原“预测”或“规划”相比有着不小的差距，特别是没有像原来设想的那样平稳均衡地推进，但其总体趋势、安置形式等并没有脱离“预测”或“规划”确定的基本方向，不仅在时间上高度吻合，而且在数量上也相差无几，这不能不感慨当时规划决策层的高瞻远瞩，也不能不折服后来领导层接力实施的默契配合。

（作者孙成民，系四川省社科院知青文化研究中心主任、研究员，1969年至1978年在四川省开江县红岩公社4大队插队落户。本文原标题《四川知青上山下乡中的“三次规划”》，刊《当代史资料》2016年第2期，参考文献从略。）

一项长远意义的战略部署

中国知青上山下乡是一个复杂曲折的历史过程，它的产生、发展以至结束，与中国共产党第一代中央领导集体探索社会主义建设道路的实践紧密联系在一起。尽管在这一特殊时期的不同阶段，动员组织知青上山下乡有不同的实际状况和历史背景，其指导方针、政策措施等也有所不同，但是，党和国家从始至终都将其作为减轻城镇就业压力、改变农村落后面貌、培养革命事业接班人、建设和保卫边疆的战略部署，却是一以贯之的。

　　1955年，随着全国迅速掀起农业合作化高潮，及时解决农业合作化过程面临的不少新问题，成为以毛泽东为首的第一代中央领导集体思考和解决的重大问题。为此，毛泽东亲自主持编辑了《中国农村的社会主义高潮》一书，并为其中许多文章加了按语。当他看到河南省郏县大李庄乡《在一个乡里进行合作化规划的经验》一文后说：“其中提出组织中学生和高小毕业生参加合作化的工作，值得特别注意。一切可以到农村中去工作的这样的知识分子，应当高兴地到那里去。农村是一个广阔的天地，在那里是可以大有作为的”。很显然，毛泽东的这一批语，其出发点是鼓励广大知青到农村去工作、去奋斗、去改变落后状况的。正是这一批语，成为此后20多年各级党政动员组织知青下乡上山的重要指导思想，也成为激励一批又一批城镇知青下乡上山奔赴农村的精神动力。

　　为适应社会主义高潮新形势的到来，1957年10月25日，中共中央在《1956年到1967年全国农业发展纲要修正草案》中指出：“城市的中、小学毕业的青年，除了能够在城市升学、就业的以外，应当积极响应国家的号召，下乡上山去参加农业生产，参加社会主义农业建设的伟大事业。我国人口80%在农村，农业如果不发展，工业不可能单独发展。到农村去工作是非常必要的和极其光荣的”。这是党和国家第一次把知青下乡上山作为单独条款列入国家的发展规划，也是第一次正式向全国城镇知青发出下乡上山的号召。党和国家作出这一重大决策的基本出发点，就是要把解决城镇青年就业与改变农村落后面貌结合起来，走出一条既加快农村建设又解决城镇就业的中国式发展道路。

　　1962年下半年，在对国民经济进行全面调整并采取精简职工和压缩城镇人口这一根本性措施取得胜利的基础上，党和国家决定在全国范围内有组织有计划地动员城镇知青下乡上山。1964年1月，中共中央、国务院在《关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定(草案)》中指出：“为了进一步贯彻执行毛泽东同志提出的以农业为基础以工业为主导的发展国民经济的总方针，进一步加强农业战线，建设现代化的农业，建设社会主义的新农村，中共中央、国务院认为，在今后一个相当长的时期内，有必要动员和组织大批的城市知识青年下乡参加农业生产。大批城市知识青年下乡，为城市未能升学、就业的知识青年开辟了一条广阔的就业门路，使他们通过生产劳动和阶级斗争的锻炼，健康地成长起来，成为可靠的共产主义事业的接班人”。中共中央、国务院在第一次发布指导知青上山下乡的这一纲领性文件中，明确提出动员组织城镇知青到农村去的目的和意义是：为了建设社会主义的新农村，为了开辟城镇知青的就业门路，为了培养共产主义事业的接班人。

　　1968年12月，毛泽东关于“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要”的指示发表后，中国大地迅速开展大规模城镇知青上山下乡运动。当时的客观现实是，“文革”造成的社会动荡持续进行，大学停止招生已两年有余，很多工矿企业不能正常生产，学校继续停课“闹革命”，既不能升学又不能就业的“老三届”中学毕业生达400多万人，他们的分配去向问题，成为党和国家刻不容缓解决的重大问题。当时还有一个基本事实，就是城镇知青上山下乡尽管在“文革”初期受到冲击，但从一开始，它就作为党和国家的一项长远方针和战略部署，从总体上被坚持和肯定了下来。此时，毛泽东发出这一号令，尽管其动因是多维的，但以中学毕业生分配为契机、以“到农村去”为分配指向的实际状况，表明其解决城镇知青就业出路问题，仍然是一个不可回避的重要出发点。

　　时至20世纪70年代初期，中共中央先后发出(1970)26号、(1973)21号、(1973)30号文件，对城镇知青上山下乡政策作出新的调整和部署。根据毛泽东给知青家长李庆霖的复信精神，针对全国知青工作存在的问题，1973年7月，周恩来主持召开了全国知青工作会议，提出了一系列统筹解决知青问题的政策措施。会议所解决的问题、调整的政策，实际上是对知青上山下乡工作中出现的一些极左做法进行了一定程度的矫正。会后，中共中央批转《国务院关于全国知识青年上山下乡工作会议的报告》指出，毛主席号召知青到农村去，是为了培养和造就千百万无产阶级革命事业接班人，为了加快建设社会主义新农村。中央对知青上山下乡的这一表述，与“文革”前中央多次对此的论述精神是基本一致的;而有所不同的是，上山下乡运动此时又同时被宣传为具有“反修防修”的政治意义。这种表述上的连贯性与差别性，也正是“文革”前与“文革”中的知青上山下乡既有联系又有区别的重要表现。

　　“文革”结束以后，知青上山下乡战线的拨乱反正开展。1978年12月，在中共十一届三中全会前夕召开的全国知青工作会议，决定调整上山下乡政策，改进上山下乡做法，明确提出创造条件逐步“做到不搞现在这样的知青上山下乡”;要本着“国家关心、负责到底”的精神，城乡广开门路，积极稳妥地安排好在乡知青等。中共中央以(1978)74号文件发出的《全国知识青年上山下乡工作会议纪要》明确指出，知青上山下乡，是毛主席、党中央的号召，成绩是主要的。今后继续动员和鼓励一部分城市知青到农村去，有利于引导知青和工农相结合，培养革命事业接班人;有利于加强农业这个基础，加快实现四个现代化;有利于按照国民经济整体规划，建设和保卫边疆。这些提法的精神实质，与“文革”前后中共中央正式文献对动员组织知青上山下乡的意义目的表述，仍然是没有根本差异的。这些基本立场和观点，一直持续到1980年9月中央宣布终止知青上山下乡为止，都没有新的变化，时至当今，也未见到中共中央正式文献对此问题的新的表述和提法。

纵观历史可以得知，中国知青上山下乡是以毛泽东为首的第一代中央领导集体作出的一项重大战略部署，其产生、发展和结束有其深厚的历史背景和经济、政治、社会、文化的缘由。正是由于中国知青上山下乡不是产生于“文革”之中，而是发端于20世纪50年代中期、兴起于60年代初期这样一个基本事实，也正是由于“文革”中极左思潮对知青上山下乡带来影响和危害，这一阶段的很多方面都有别于甚至不同于“文革”前和“文革”后的知青上山下乡这样一个基本状况，才使得这一重大战略部署从制定到实施、从调整到结束，不可避免地会经历一个复杂曲折的过程，会伴随成功的经验与失误的教训。但是，不管怎么说，它作为一项具有长远意义的战略部署，存在于共和国的历史记忆中，却是必然的。

（作者孙成民，四川省社科院知青文化研究中心主任、研究员，1969年至1978年在四川省开江县红岩公社4大队插队落户；本文摘自《四川知青史》“导言”，该著作由四川人民出版社2015年7月出版。）