知青动员政策的发展与演进——以四川为例

孙成民知青问题研究

【知青动员政策，是知青政策体系研究的一个重要内容。梳理不同时期知青动员政策的发展演变过程，在一定程度上可以折射出知青上山下乡在特定时期的政策指引与实施进程。本文刊于《当代史资料》2020年第1期。】

动员政策是知青上山下乡的基本政策之一，是推动知青上山下乡进程的先导，而“动员对象”则是知青动员政策的内核。本文重点梳理四川不同时期知青动员政策的发展与演变进程。

一、初始时的动员政策

从上世纪50年代中期开始，到60年代初期国家有计划地开展，再到1964年1月中共中央、国务院发出动员城市青年参加农村社会主义建设的《决定（草案）》以后的期间，亦即“文革”前的知青上山下乡动员政策，本文归为“初始时”的动员政策。

组织青年志愿垦荒队到山区、边疆、民族地区去参加农村建设，可以说是四川知青上山下乡的先头部队。1955年11月，四川团省委提出，拟在1956年1月组织300人的第一批青年志愿垦荒队，到阿坝若尔盖草原的唐克坝进行开荒。在这个请示报告中，团省委提出了垦荒队员的构成要求：农村青年和城市高小初中毕业生、失学失业的社会青年各半，年龄在18至25岁；其中包括20%的女青年和10%的转业军人，以及一定数量的木工、泥工。

1956年1月，重庆团市委在向重庆市委、团省委和团中央的报告中，对垦荒队员的条件提出了具体要求：政治历史清楚；体力健壮；意志坚决，不怕吃苦，家庭赞同；年龄在18岁以上的未婚青年。在选择队员时应注意：党员应占5%，团员应占45%；男青年占80％，女青年占20%；社会青年、农村青年各半，在农村中主要是组织有一定生产技能和劳动习惯的青年参加；在队员中还应注意吸收一部分转业军人，以及待业的具有建筑、缝纫、兽医、炊事、理发、制鞋等专长的青年。

1957年，随着全省精简下放干部充实农业第一线工作的开展，各地组织了一批城镇青年到农村去落户。当年5月，四川省委和省人委先后发出《关于指导中小学毕业生升学就业的指示》《关于执行中央关于安排不能升学的中小学毕业生的指示的意见》等文件，明确提出，凡是没有升学的中小学毕业生，都应该以积极的态度对待就业和自学的问题，尤其是应该踊跃参加农业生产；家在城市的学生，除少数能够在城市就业和一部分有条件自学的以外，其余学生都应该根据当地政府的安排，愉快地到农村去。这里提出的动员对象为，“凡是没有升学的城镇中小学毕业生”。

据此，省委农村工作部进行了具体安排。提出凡是家住城市和场镇的学生，愿到农村去，可以取得家庭同意，最好到有亲戚朋友的农业社去；在未去之前与亲朋接洽好，或者与本地的就业指导组织联系，请他们介绍所要去的乡或社。如果那个乡、社容纳不下，就可听就业指导组织的调配。同时提出，凡能自己解决就业问题的最好自己主动解决，不要依赖政府，因为自己和熟悉的乡、社挂钩，可以更便于解决生活和生产上的具体问题。

一直到1962年，根据国务院当年6月通过的《关于精简职工安置办法的若干规定》精神，“对一些不能在城镇就业的青年学生，可以安置到农场（包括牧场、林场、渔场）”的部署，四川省人委对城市青年学生到国营农林渔场作出政策性规定。其中明确，动员安置对象中的“学生”，是指1961年以来毕业没有升学就业而具备下放条件，以及1960年以前毕业未升学就业的学生。动员安置对象具备的基本条件是，年龄在18岁以上，身体健康，有劳动能力，适宜于参加农林渔业生产。

1963年8月，四川省长李大章在省三届人大第一次会议上指出：我们必须从大力加强农业战线、发展农业生产的要求出发，动员一切可以动员的人上山下乡，参加农、林、牧、副、渔业的生产。这是安置城市劳动力的方向和长期方针，也是积极发展农业生产所需要的。这里，明确提出动员城市“一切可以动员的人”上山下乡，则是包括未升学的中小学毕业生在内而又适宜上山下乡的青年。

1964年1月，中共中央、国务院发出《关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定（草案）》。要求动员下乡去的青年，一定要坚持自愿的原则，做到本人思想通、家属思想通，思想不通的，就不要下去。下乡的知识青年，必须达到劳动年龄，并且身体健康。家庭生活困难、急于就业的青年，应先动员他们下去。有些愿意全家一起下乡插队的要加以鼓励和支持。

随后，四川亦对动员范围及对象提出明确要求,其中对动员对象的年龄确定为“年满16周岁”。1965年5月，四川省委在（65）170号文件中明确规定：“动员的对象，以年满16周岁，身体健康，在城市未能升学、就业的青年为主。社会闲散劳动力也要动员他们下乡，但必须具备自食其力的能力。”

这一时期，四川知青动员政策经历了一个由各地自主确定到逐步统一制定的过程。统一确定的动员对象基本范围及要求是，城镇没有升学也尚未就业的中小学毕业生、肄业生以及社会青年，坚持自愿原则，年龄在16周岁以上，身体健康，有劳动能力。

二、高潮中的动员政策

1966年“文革”运动爆发，四川知青动员工作基本停滞。1968年12月，毛泽东发出“知识青年到农村去”的指示以后，四川掀起前所未有的知青上山下乡高潮。以此为起点，一直到1973年4月毛泽东给知青家长李庆霖复信之前，可称之为“高潮中”，此时四川的知青“动员对象”既有与前期政策的衔接性，又有当时背景的特殊性。

1968年12月中旬，四川省革委召开全省大中小学1968年毕业生分配安置会议，重点研究中小学毕业生的分配安置问题。这次会议确定，全省城镇中小学毕业生分配的重点主要到农村，以插队为主；到农村的，应年满16周岁、身体健康。要根据各地形势和生产发展的需要，因地制宜，可以分期分批地进行分配。

毛泽东最新指示发表以后，四川省革委对“动员对象”作出明确规定，即“除分配少数人到工厂外，一切可以到农村去的人，都应到农村去安家落户”，动员到农村去的城镇1966、1967、1968级中小学毕业生和社会青年，“应年满16周岁”。这一动员对象和范围，与当年12月中旬召开的省革委毕业生分配安置会议确定的动员政策基本相同。而与“文革”前四川的动员对象和范围相比，则既有联系又有区别。在动员对象的年龄问题上，都要求“年满16周岁”；在动员范围的侧重点上，一个强调以“老三届”毕业生为重点，一个强调以城市未能升学、就业的青年为主。很显然，这次动员范围较之此前的动员范围要宽泛得多，其中主要是因为连续3年基本都没有升学、就业的状况出现，而需要将积压的城镇中小学毕业生集中进行分配。

在这个文件发出不到10天，四川的动员范围又出现了新的重大变化。1969年1月7日，省革委发出《关于分配城市知识青年和脱离劳动的城镇居民到农村去的通知》，要求1966、1967、1968届的初高中毕业生，—律到农村插队落户。这里提出的“—律”，是指“老三届”初高中毕业生“全部”到农村插队落户，也没有区分这些毕业生中少数人因严重病残不能从事农业劳动，以及独生子女是否给予照顾的问题。正是由于此时一度在上山下乡“动员对象”上的“一刀切”，使得知青上山下乡从一开始就潜伏着一些矛盾和问题。

很快，1969年5月，四川省革委生产指挥组、毕业生分配组针对新的情况提出：现在还未下乡又完全丧失了劳动能力的知青，可以经过群众讨论，领导批准，留在城镇；患有严重疾病，一时不能下乡的，可以通过同样手续，准予缓去。个别下乡后，完全丧失劳动能力、农村没有亲属依靠、城镇有家可归的知青，可经过医生证明，群众讨论，安置、动员两地的县（市）革委会共同审定后，允许转回户口、粮食关系。独生子女到农村应予鼓励支持，确有困难的可以缓走。很显然，这些政策已经开始在调整动员对象上一度出现的“一刀切”状况，但此时已有一部分这类知青到了农村。

除了“老三届”作为主要动员对象外，四川继后又对动员对象范围作出新的界定。如1969年10月，省革委规定：1969级初中毕业生，应到农村插队落户。原未满16周岁的1966、1967、1968级中小学毕业生，现已满16周岁的，应同1969级初中毕业生一起动员到农村插队落户。同时规定，年满16周岁未升入中学的1966、1967、1968、1969级高小毕业生，凡家居城镇的（包括已下乡的）除分配少数人到工厂外，其余的都到农村插队落户。又如1971年9月，省革委规定：1970、1971级年满16周岁未升学的城镇中小学毕业生（包括以往应下未下的中小学生）、升中学后无故退学的城镇学生，以及无职业或无固定职业的城镇社会青年，要动员下乡。此时所涉及到的动员对象范围，已经不是原来意义的“一律”下去的概念，而是适当开启了留城或缓下的政策口子，如因严重病残不能从事农业劳动的，以及独生子女等，可以通过一定手续给予留城或缓下的照顾。

这一时期，四川知青上山下乡在“文革”运动背景下掀起前所未有的高潮，其动员对象涵盖了以“老三届”为重点的城镇没有升学的中小学毕业生、肄业生以及社会青年，并开始对严重病残、独生子女等特殊情况开启留城、缓下和迁回的政策口子。

三、调整后的动员政策

1973年4月，毛泽东复信知青家长李庆霖后，国务院召开全国知青工作会议，随后，中共中央发出（1973）30号文件。按照全国知青工作会议精神，四川提出了一系列统筹解决知青问题的政策措施，其中包括对知青动员对象及范围的重要调整。从此时起，一直到1978年12月全国第二次知青工作会议召开之前，可称之为知青动员政策的“调整后”时期。

根据中共中央（1973）30号文件精神，四川省委在（1973）92号文件中，对毕业生分配政策作出新的表述：今后，四川城镇中学毕业生的分配以上山下乡为主，凡年满17周岁的中学毕业生和社会知识青年，除少数中央规定的特殊情况和根据国家计划分配的一部分到其他行业外，均应动员上山下乡。在这里，重点强调了下乡对象在年龄上要“年满17周岁”，除了“中学毕业生”以外，还包括城镇“社会知识青年”。

在省委的这个文件里，还就毕业生分配中属于免下的照顾对象作出规定，即病残不能参加农业劳动的，独生子女，多子女身边只有一个子女的，中国籍的外国人子女，不动员下乡。归侨学生下乡的，主要安排到华侨农场。矿山井下、野外勘探、森林采伐等行业补充减员或按国家计划增加工人时，可由退休的职工子女顶替，或从本单位职工的子女中招收。

四川这次修订的中学毕业生分配政策，重点明确了下乡对象和照顾对象。从下乡对象的年龄上看，由过去的“年满16周岁”，调整为现在的“年满17周岁”；从允许留城的范围上看，除包括已有的严重病残、独生子女外，还包括“身边只有一个子女”等情况“不动员下乡”，以及“矿山井下”等特殊行业可实行“顶替”政策。

为使调整后的动员政策便于操作和掌握，四川对动员对象及留城范围作出细化。如“独生子女不动员下乡”的问题，省革委规定：应根据中央和省委文件精神，在其父母所在城镇按国家计划招工（包括集体所有制招工）时，有关部门要统一安排，分期分批地予以照顾；如家庭确有困难，必须下乡子女回家照顾、当地招工指标又一时解决不了的，可允许迁回。

又如“多子女身边只有一个子女”的问题，省革委规定：多子女已下乡、支边或在本市、县城以外工作，身边只有1个子女的，可不下乡，子女在本市、本县城上大学（中专）的暂按身边有子女对待；父母分居两地城镇，各带有子女，只能由一方身边留1人；多子女中有残废，生活不能处理，需要照顾的，可以留1人。多子女身边无人，对已下乡子女可在招工中照顾，如家庭确有困难，可允许迁回1人。

再如“病残不能参加农业劳动”的问题，省革委规定：属于不下乡或缓下的，应由本人申请，群众评议，单位或街道审查，报市、县（区）知青办批准，并发给不下乡或缓下乡的证明。

还有对动员对象的特殊困难问题，省革委规定：个别知青的父母年老多病或死亡，弟妹年幼，生活不能自理而又无亲属照管的，可以缓下或免下。

据省知青办统计，从1974年至1976年期间，全省批留不下乡的共19.37万人，占同期下乡知青50.62万人的38.2%。此后，四川进一步缩小动员对象、扩大留城范围。1977年，省革委规定“多子女可以选留1人”，企业实行“子女顶替”政策，这样仅在1977年全省批留不下乡的就有12.26万人，是当年下乡知青6.81万人的1.8倍；知青下乡面也由过去的80%左右降为43.4%，留城面由20%左右上升到56.6%。

1978年，省革委79号文件对动员对象作出新的界定，即1978年的高小毕业生不列入下乡对象；大专院校学生和全省各地区统分的中专校学生（包括在本市县者）按身边无人对待；1户有两个子女在乡者，可以留1个子女；“群孤”不列入下乡对象等。这些政策较之以前的相关规定，动员对象进一步缩小了，留城范围进一步扩大了，知青下乡动员开始逐步让位于知青回城安置。这一年，全省动员下乡人数仅为3812人。

这一时期，四川按照全国知青工作会议精神，对知青动员政策逐步调整，缩小上山下乡范围，扩大留城回城渠道，协调了经济发展的迫切要求，顺应了当时的普遍呼声，缓解了这方面的一些突出矛盾，是知青上山下乡工作中的一次主动矫正，为从根本上解决知青问题创造了必要条件。

四、结束前的动员政策

1978年12月结束的全国第二次知青工作会议，是中共十一届三中全会前夕召开的一次重要会议，是四川知青上山下乡的重大历史转折。以此为起点，到1981年12月四川全面停止城镇知青上山下乡为止，可称之为“结束前”时期。

按照全国知青工作会议精神，四川调整知青政策，缩小下乡范围，改进安置方式，把工作重点从动员安置转移到就业安排上来，并明确提出创造条件“逐步做到不搞现在这样的知青上山下乡”。省委决定，从1979年起，渡口市和阿坝、凉山、甘孜自治州，一般县城和小场镇的非农业户口的中学毕业生，以及矿山、林区、地质勘探和石油系统的职工子女，不再列入上山下乡范围。个别县城的知青安排就业有困难的，报经省革委批准，也可组织上山下乡，地区辖市原则上要继续组织知青上山下乡，但个别有条件能自行安排的，报经省革委批准，可以不动员知青上山下乡。

成都、重庆、自贡市和需要继续动员上山下乡的地辖市、县城，对中学毕业生的安排，要实行进学校、上山下乡、支援边疆、城市安排“四个面向”的原则。今后除继续执行病残不能参加农业劳动的、独生子女、归侨学生、中国籍的外国人子女、父母双亡的群孤、高小毕业生的青年和家庭有特殊困难的，不动员下乡外，多子女家庭允许选留，一户有两个子女在乡的，可再选留一人；对于大学、中专在校生和参军的子女，不算身边有子女；一户只有两个子女的，可以不动员下乡。

此时，四川的知青下乡范围大为缩小，就是少数继续动员知青下乡的地辖市，也实行“四个面向”的原则，同时在工作中尽量按照“能不下的就不下，能少下的就少下”的精神，来处理“下与不下”的问题。按省革委（1979）77号文件精神，成都、重庆、自贡3市的下乡知青在本市郊县区进行安置，不再跨地区进行安置；地辖市的下乡知青，安置地点由各地区决定。同时，还规定动员城市原来与地县对口地区，经双方协商同意，仍可继续对口安置一部分。全省1979年动员计划为2万人。到1979年12月底，全省有动员任务的城市共动员知青下乡8000余人。

1980年9月，经中央书记处讨论原则同意的《关于当前知识青年上山下乡工作的几点意见》提出：今后需要动员城镇知青去农村的地方，应当实行政治动员和经济吸引相结合的办法。按照这样的指导思想，成都市委在（1980）62号文件中确定：“按政策规定应该下乡的知识青年，从今年秋季起，实行自愿下乡的原则”。同时规定，往届应下乡未下的知青亦按此自愿原则办理。不下乡的知青均可留城待业，不再办理批留手续。这一规定明确显示，无论是往届还是应届应下未下的知青，都“实行自愿下乡的原则”。对自愿下乡的知青，成都、重庆、万县等市还就安置去向、安置形式，其口粮和安置经费等问题作出具体规定。1980年，全省继续动员知青下乡的城市，共动员知青下乡1.12万人。

1981年12月，四川省人民政府在批转省劳动局、省知青办《关于当前知青工作中几个问题的意见》中明确指出，知青工作已成为劳动就业工作的组成部分，今后不再划分留城和下乡的界限，也不再划分动员城市和非动员城市的界限。这一文件的发出，标志着四川城镇知青上山下乡全面结束。

知青动员政策的制定、实施、调整，是知青上山下乡工作的重要内容之一，它的产生、发展、结束，与中国社会主义建设事业紧密相联，与当时经济社会发展状况密切相关，是研究、评述知青上山下乡的重要切入点。

（作者孙成民，系四川省社科院知青文化研究中心主任、研究员，1969至1978年在四川省开江县红岩公社插队落户；本文载于《当代史资料》2020年第1期，注释从略。）

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