国务院发展研究中心冯俏彬：明年财政政策应以调结构为重点
近日，中国财富管理50人论坛青年学术论坛举办“2023年如何做好财政货币政策协调配合”专题研讨会，就2023年我国面对新的国内外经济金融形势，应当如何统筹协调财政政策和货币政策在宏观经济治理中的职能定位、如何把握好财政货币政策的力度、如何优化财政货币政策工具结构以及财政货币政策如何平衡好稳增长与防风险之间关系等一系列问题深入研判。国务院发展研究中心宏观部副部长冯俏彬出席会议并作专题发言。
冯俏彬指出，多年来我国财政赤字率一直维持在3%左右，为保持国家财政安全起到了重要作用，但也在一定程度上造成“我国赤字率很低”、“债务空间还很大”的误解和幻觉。尽管当前我国名义赤字率和债务率安全可控，但IMF报告显示，从国际可比口径看，中国实际赤字率和债务率并不低，积极财政政策的空间并不如想象中大。相对而言，当前主要问题是要调整“三多三少”的债务结构，以稳定的结构换取规模空间。因此，明年积极的财政政策应当特别重视结构优化问题。具体来说，一是要优化债务结构，适当增加一般债规模，缩减专项债规模；二是要优化财政投资结构，深化投融资体制改革，推动财政在投资方向、投资主体、协同性方面做好协调，加强与货币政策的配合；三是要优化财政支出结构，在保持一定支出强度的同时，重点支持教育、科技、就业、社会保障等领域，用好现有政策工具做好社会保障工作；四是要优化政府收入结构，发挥好国资国企在国家财政体系中的作用；五是要优化减税降费结构，从支出端、收入端两方面进行调整，同时完善社会激励机制，鼓励通过勤劳致富来获得较高收入，加强政策和制度信号的引导；六是要解决好地方财政运行困难的问题，防范土地收入下降对财政的日常运行产生过大冲击，在专项债和一般公共预算之间建立“防火墙”。
从当前的国际形势、中国经济的实际增长情况、国家重大战略等各方面看，明年财政政策要继续保持积极态势。但在“积极”这一大方向确定的前提下，财政政策的具体内容要牢牢地抓住“结构调整”做足文章。
第一，优化债务结构，适当增加一般债规模，缩减专项债规模。基于我国经济进入新发展阶段后，投资方面出现的一些新特点和新要求，2023年可考虑适当缩减专项债务规模，相应增加一般债务。因此，也可适当增加中央债规模，缩减地方债规模，并严格控制隐性债务。
第二，优化财政投资结构。从今年专项债的使用情况可以看出，专项债使用效果不及预期，这与我国经济转型的关系密切。中国经济进入新发展阶段以后，传统基础设施投资空间大大缩小，以数字经济、绿色经济为主线的新基建投资在发挥政府作用的同时，更需要为社会投资、民间投资创造空间。这对政府投资方向、主体和规模都有很大影响。某种意义上讲，我们已经进入了重新深化投融资体制改革的关键时点。从财政政策的角度看，政府投资仍要继续。但一要坚持财政投资的基本特性，突出基础性和公共性；二要牢牢地抓住数字经济、绿色发展这两个方向，突出重点；三要想方设法带动民间投资和社会投资。总而言之，应该从深化投融资体制改革的角度来思考问题，推动财政在投资方向、主体、协同性方面做好协调。
深化投融资体制改革，还需要做好财政政策、货币政策的协调配合。过去谈财政政策和货币政策的配合，更多强调交叉点，比如政策性金融。近年来，财政政策、货币政策的协调配合出现了很多新形式，包括结构性的货币政策、总量性的财政政策等。今年在“适度超前进行基础设施建设”的情况下，政策锚点已经转向政策性金融和开发性金融，这意味着大部分任务可能会落到政策性、开发性金融身上，而这正是传统财政政策与货币政策协调配合的主要领域，相应的工具和手段比较成熟，经验也很丰富，财政政策和货币政策可以在这一点上做好配合。
第三，优化财政支出结构。受各种因素影响，今年财政确实比较困难。但从当前经济社会发展的大局上看，明年财政支出仍要保持一定的支出强度、同时要加快支出进度，通过财政政策向各方面传递出积极信号。要进一步优化财政支出结构，保障好重点支出，包括二十大报告中提到的教育、科技、就业、社会保障等领域，当然也包括受疫情和经济下行影响较大的中小微企业。要发挥好“自动稳定器”的作用，用好用足我国社会保障、社会救助体系，解决好低收入人群的基本生活问题。
第四，优化政府收入结构。当前我国宏观税负只有15%左右，但正常情况下政府支出占GDP的比重在30%~35%之间，这其中差距主要通过其他收入进行补足，包括政府性基金、国有资本经营预算收入、其他收入等。从体制层面看，当前我国提高税收的可能性不大。要在税收收入有限的情况下保持财政支出强度，就只能多在统筹存量上做文章，如国有资产经营红利上交比例、盘活存量、加强对国资国企收益管理等。最近一段时间，地方政府在这方面已经做了很多工作，明年还要进一步加强。这也体现出我国的体制特点，国资国企作为政府资源，理应在国家财政体系中起到应有的作用。
第五，优化减税降费结构。从支出端看，减税降费要逐步从大规模、总量式减税，优化为结构性减税，突出支持重点。对该支持的领域要继续支持到位，比如制造业、科技行业、绿色产业、中小微、个体户等。从收入端看，在加强对高收入人群税收征管的同时，还要做好对勤劳致富的长期激励，这就涉及到个人所得税的改革问题。总而言之，税收结构优化要从两方面着手，既要减得下去，也要能收得上来，核心是要完善社会激励机制，鼓励通过勤劳致富来获得较高收入，加强政策和制度信号的引导。
第六，在专项债和一般公共预算之间建立“防火墙”。今年一些地方财政运行出现困难，社会对此非常关注，明年会不会继续困难、甚至成为一个巨大的风险点？这一问题已被反复讨论。从目前我国的经济状况和财政收支情况看，维持政府运转、提供正常的公共服务和社会管理问题等正常支出是完全有保障的，这不仅是因为我国经济基本面没有改变，还因为近些年我国在制度建设方面取得了很大进步，比如财政直达资金机制、各类运行监管机制等，理论上完全可以维持地方财政的正常运转。最大的风险点在于，在土地收入下降的同时，地方政府承担着巨大的债务还本付息压力。一旦某个点、某个环节上出现漏洞，就可能导致地方政府想方设法、动用所有能用的资源还债，甚至不排除个别地方政府可能用一般公共预算去填专项债的窟窿，这就蕴藏着巨大的风险。建议有关部门尽快出台制度，在专项债和一般公共预算之间建立“防火墙”，对一般公共预算用于偿债的比例和范围做出严格规定，预先防范土地收入下降对财政正常运行产生过大冲击。
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