中国土地问题专家刘守英：止于2013年的土地奇迹，始于2020年的土地新模式

4月9日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。5月9日，我国著名土地与“三农”问题专家、中国人民大学经济学院院长刘守英教授做客《国民财富大讲堂》第十八期节目，结合土地要素市场化配置，分享了对中国经济转型与土地制度改革的思考。

刘守英教授认为：在经济转型过程中推动土地要素改革是有利的历史时机，是让土地发挥新的动能、促进经济结构转变、城乡结合发展的双赢机遇。然而新的土地制度改革一定要脱离已经证明衰竭的土地发展模式，解决转型中的结构性问题，促进经济转型。

止于2013年的土地奇迹，始于2020年的土地新模式

刘守英

疫情恍如隔世，2020年的非常规开启让社会进入了非常规状态。待疫情散去，经济体系亦会回到常规。疫情前中国正在经历一场历史性的经济转型，这些历史性的变化与土地制度有着密切的关系。

土地奇迹止于2013年

中国经济奇迹的模式中最独特的特征是土地模式的推动，这种模式由政府主导，在政府之手和市场之间形成良性的互动和协调发展，一定程度上是改革开放之后中国经济奇迹的发动机。

这种制度的特殊性可以概括为以下四点：第一，它是一套二元土地制度，农村土地集体所有，城市土地实行国有制；第二，土地的转用实行的是政府垄断土地的一级市场，统一供应土地；第三，在土地的结构转变中，由政府享有土地的增值收益；第四，实施土地的用途规划管制，通过土地指标管理达成经济增长目标。

这套独特的土地制度安排，使得地方政府有抓手推动地方经济发展，具体表现为：

第一，政府可以很好的将土地指标的管控与经济增长目标和区域发展战略相结合。在改革开放后，尤其是90年代以后，经济发展的主战场在沿海地区，彼时建设用地的指标投放量、建设用地的规模也主要匹配在沿海地区；2003年后，区域发展战略调整，为解决区域不平衡问题，土地指标的调整在西部大开发、中部崛起的区域再平衡战略中起到很大作用。

第二，建设用地的供应量在保增长、促发展中也起到了很大的作用。中国土地管理的基本目标是严格保护耕地，保障粮食安全。实际上，土地管理的目标也有隐性的双重性，即是在保耕地、保粮食安全的同时也在保增长。从下图可以观察到：2013年之前建设用地出让面积与GDP增长存在较高的相关性。

图1:中国GDP与国有建设用地出让面积相关性（1993-2017）

第三，这种以土地为引擎的经济增长模式中的一个重要特点是依赖高投资，直接表现为在经济增长的过程中，基础设施用地投放量和占比的不断增加。

图2:中国GDP与基础设施用地供应相关性（2003-2017）

（1）以地工业化

中国的土地资源禀赋在工业化的过程中面临两个重要问题：耕地总量不足和土地结构问题。

从耕地总量来看，农业学家经常提到的一个数字是：我们需要增加7亿亩的土地才能够解决全部人口的吃饭问题，侧面反映中国的土地资源不足，不足以自给自足支撑大规模的工业化。土地结构问题表现在南北不平衡。南方的水土、气候更适合农业种植，土地资源禀赋自然的平衡方式是南粮北运，而改革开放后我们观察到的是北粮南运和主粮以外的粮食进口。

中国的整体资源禀赋是不足以支撑中国启动工业化的，那我国是如何克服土地资源禀赋的不足，而变身世界制造工厂的呢？很大程度上得益于这套独特的土地制度，在用地供应量上，高速增长时期我国近40%的土地用以配置于工业用地；在结构上倾斜于工业化的主战场沿海地区。

首先，这套特殊的土地制度保证工矿仓储用地的高额配置。

其次，压低工业地价维持制造业成本竞争优势。从下图中可以看出：商服地价、住宅地价高企的过程中，工业地价长期保持低水平。是中国成为世界工厂竞争优势中除了劳动力的低成本和高素质外的另一个重要竞争力。

图3：工业用地地价、商服地价及住宅地价变化情况（2000-2018年）

第三点，园区工业化作为中国工业化的一个重要特征也得益于这套特殊的土地制度安排。首先政府在做园区建设时通过两种方式解决了园区的资本来源：即直接划拨土地给企业，由企业进行基础设施建设；用园区的土地抵押进行基础设施建设。而低价获得土地之后的抵押融资也赋予了企业资本能力。2007年工业企业土地抵押贷款金额和面积分别为1727亿元和54594公顷，到 2014年分别上升至9686亿元和171180公顷，较2007年分别增长了4.61倍和2.14倍。

（2）以地城市化

在这场全球历史上罕见的城市化浪潮中，中国不仅完成了几亿人的城市化，也完成了城市面貌的完全改变。如果在这一过程中分析城市化的资本来源，就会发现土地制度在如此剧烈的城市化扩张中，通过低价的、强制的、整体的方式，保障了这一过程的实施。住宅和商服用地在2003年之后实行招标挂牌出让，从而最大化政府的土地收入，而土地收入又成为了市政建设的资金来源。2008年后为应对金融危机而成立的各种融资平台的实质也是以地融资，通过土地抵押来形成城市化资本的来源。

简单回顾来讲，由于特殊的土地制度，实际上形成了中国特色的资本形成方式。改革开放后，通过土地制度的改革，有偿使用、招牌挂方式的出让，形成了土地资本化；这与早期工业化和前苏联的资本形成方式有着天壤之别。土地资本化是过去40年中国经济发展过程中资本形成最重要的内容和经济高速发展最重要的秘密，也就是土地和高增长之间的关系，土地和工业化的关系，土地和城市化的关系，土地和资本形成的关系。

在过去的经济发展中，以土地供应调节应对经济发展的周期性问题形成了良性的互动，在经济不景气时增加土地供应，经济过热时减少土地供应，从而达到保增长、促发展的目标。而这套模式是否能够继续用下去？

第一、2008年后，应对经济危机的宽货币、宽财政背后其实还有宽土地供应，而这一时期的土地供应量增加对经济的拉动效果已经弱化，在2013年土地供应量亦出现拐点。象征着原有的土地宽供应保增长模式在2013年出现重大转折，过去土地作为经济增长发动机的效果失去。

图四：建设用地供应总量与GDP增长率变化关系

第二、这一现象的背后反映出2008年后中国的发展机制出现重大变化。在经历30年高速增长平台之后，固有机制的效率下降。2008年后东部地区企业用地方式已经悄然发生变化。工业用地的需求下降，产出增长率快速提升，企业已经自发的向高质量的增长方式转变；而在这一时期，中西部仍然还是原来的模式。土地基础上的经济增长模式在东西部地区产生重大差异。

第三，这一时期的土地经济模式还表现为对高投资的依赖。从下图中可以看出，2008年以后基础设施用地的权重越来越大，工业用地的占比下降，房地产用地并没有上升。经济发展越来越依赖于高投资对供应基础设施的拉动，而实体经济，工业与房地产的失衡越来越严重。

图五：基础设施用地权重越来越大

第四，以地城市化的成本和风险。2008年后，原来靠土地征收的低成本的城市化模式转变为靠征地拆迁的高成本城市化模式转变，城市化从增量阶段转变到存量阶段，政府卖地的成本不断上升，通过土地出让的净收益不断下降。这意味着政府背后的债务风险，原有的通过新增土地卖地，来进行债务的借新还旧难以为继。

2008年后，中国的土地城市化模式便显出高成本和土地融资两大特征：一是土地金融化。2010年底，政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，占负有偿还责任的债务余额的比重是37.96%。2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占负有偿还责任债务余额的37.23%。由此估算：2010-2015年间，承诺用土地出让收入偿还的债务平均占比在40%左右。政府土地融资的背后是承诺土地收入偿债，而土地收入作为偿债来源的背后是土地价值的不断上升，在这一时期的直接表现为土地的金融化。另一方面，土地抵押的本质是真实杠杆率的不断上升，在这一时期，大部分中西部省份土地抵押的真实杠杆率已经大于2 。

图六：历年土地抵押融资金额及面积

刘守英教授团队利用门槛模型实证分析了“以地谋发展”模式的衰竭。门槛模型主要检验三个机制，一是经济增长总量，二是工业化，三是城市化。当城市建设用地出让面积跨过门槛值后，城市建设用地面积对GDP的影响由正转负，城市建设用地面积的进一步增加会对GDP产生负面影响。2017年东部地区有超过60%的城市，其城市建设用地出让面积超过了门槛值，东部地区的土地出让对经济发展已经进入了负面影响大于正面影响的阶段。而中西部地方政府效仿东部，通过放地拉动经济增长的“以地谋发展”模式并没有取得明显效果。

回到转型阶段特征思考土地制度改革

疫情终有一天会回归常态。现在我们要思考一个非常严肃的问题，除了通过刺激恢复经济，一定不要忘记疫情之前走到哪一步、已经做了哪些、面临哪些问题，基于这些讨论下一步的发展。中国经济发展的阶段是否能继续支撑我们采取过去那样的方式，即靠土地抵押融资和房地产作为拉动经济的重要来源？这两个“老虎”是不是要继续放出来？我们还是要回到转型阶段的特征来思考下一步的走势。

对于下一步经济走势，我们有如下观察：

第一，经济减速中防衰退。改革开放40年以来，中国经济确实是一场奇迹，这场奇迹最重要的表现就是经济绩效为正的年份占大多数。从历史规律看，国家和国家之间的比较不在于某一个时期增长率有多高，而在于为负的年份少。在发达国家的历史长河中可以看出，正增长的年份和负增长的年份比较，为负的年份越来越少，整个经济的波动减少，国家的政治和经济的互动趋于良性。经济减速中的核心是在减速的过程中，防止增长为负的年份不断地累计，对整个政治和经济的互动产生非常大的不利影响。

图七：人均国内生产总值（蓝色柱状）和增长速度（橙色折线）对比图1930-2019

第二，正确认识城乡中国结构形态。中国未来的结构转变过程中产生的分歧比较大，一种思路是继续提高中国的城市化水平，另一种思路是乡村建设。中国的城乡发展是疫情之后要思考的一个重要的战略性问题。经历了改革开放40年发展后的中国已经由乡土中国发展到全面城乡中国的阶段，而后仍将经过很长时间的发展才会达到全面的城市中国阶段。

图八：城乡中国格局

这一过程绝不是简单的城市化，将农村人口变为城市人口，在这其中有很多重要的挑战：

• 挑战一：提升农业竞争力，增加土地的回报和农业生产率的提高。

• 挑战二：未来的乡村形态。

• 挑战三：城乡关系，良性的城乡互动和融合。

中国的结构状态，不是简单的城市化和农民回归乡村就能解决问题。在整个转型和结构优化过程中，土地制度改革可以起到积极作用。上一轮转型过程中，中国的土地制度很重要的功能是“发动机”，此轮中国经济转型和结构回到正确轨道上的重要工具，就是土地制度改革来促进经济转型，不能再回到原有的土地发展模式。

土地要素市场化的改革来促进转型，一定要更加坚决。

首先，建立健全城乡统一的建设用地市场。乡村的发展机会绝不是简单的城市化，新常态下，乡村的发展机会不断涌现。土地制度改革需要通过给予乡村用地权力，促进生产要素不断回流乡村，通过保证城乡用地权力的平等保障城乡两个发展空间的平衡。

第二，深化产业用地市场化配置改革。整个中国工业化模式的改革，首先需要改变原有的园区土地供应的方式，以更灵活的、多样化的供地方式，来应对产业升级和工业化的转型发展。其次，已有的低效的园区用地的消化问题也需要通过市场化配置的改革来匹配产业升级的用地需求。

第三，鼓励盘活存量建设用地。目前城市土地已经从增量阶段进入到存量结构优化阶段。用地的结构性问题，第一体现在工业用地占比和政府用地占比过大，挤占城市宜居生态用地。城市用地的结构需要调整和优化。第二体现在存量土地的盘活路径需要打通。其实质是存量的建设用地，在土地增值的过程中，收益如何分享的问题。

第四，完善土地管理体制。现有的土地管理模式，在98年后匹配高速工业化和城市化的用地需求量中起到了积极和作用，也具备相应的合理性。目前可以更大胆的推动由计划管理到空间规划管控的方式转变。

中国城市化的核心，不是一个要多高城市化率的问题，而是一个如何实现城市和乡村的融合。城乡二元化体现在土地制度的二元化，也体现在城乡权利的不匹配。城里人和乡下人在城市化过程中成为“两张皮”，这“两张皮”如果不解决，中国未来的经济转型和现代化进程可能会出非常大的风险和问题。城乡融合是下一轮整个结构的基本形态，也是目标和任务。促进城乡融合，应做好以下几方面工作：

第一，提高农业转移人口市民化质量，农业转移人口到城市以后，是否能拥有作为市民的基本权利？包括居住权、公共服务分享权、平等就业权和子女的受教育权。城乡融合的本质，一定是进城农民的城市权利与在城的市民权利平等的过程。这样的话，整个城乡融合就实现了从堵到通。

第二，优化城镇化空间格局。这次疫情反映出中国的城市化模式有一个非常重要的特征——“两栖”。农民进城务工，但最后还得回到乡村，我们有城，但同时又有衰败的乡村。中国城镇化问题是城乡关系的问题，城市化模式的调整涉及到未来城镇化空间的格局。这里非常重要的就是都市圈的发展。从经济的角度来讲，为了整个经济的积聚，一个国家往往向2-3个都市圈积聚，在都市圈里面既有大城市，也有中小城市，还有乡村。这种融合既解决了城市人的权利问题，也解决了进城人落在什么地方的问题。

第三、提升城市综合承载能力。从这次疫情来看，整个城市的治理模式和城市承载的能力，在下一轮的发展中是需要重要补的一个短板。城市的公共卫生、公共设施，城市的更新、治理方式等都需要做重大的改变。

第四、加快推进城乡融合发展。非常重要的一个前提就是城乡之间的生产要素必须流动起来，比如农民的进城、城市人到乡村；城市向农民的开放、乡村对城市的开放。这两个空间的开放，也就出现了整个生产要素的双向流动，才能实现整个公共资源的合理配置，实现中央提出的城乡融合的发展体制机制。

促进城乡融合发展非常重要的抓手是农村土地制度的改革，包括集体建设用地的改革，宅基地的改革，包括整体制度改革，基本的原则是对土地进一步赋权，让城乡两个空间在使用土地的权力上进一步平等，让土地的权利进一步的丰富和完整。此外，在城镇化过程中也应当给予农民更多的权利，赋予农民更多的财产权。

这一系列改革背后的实质是原有农地转用整体制度的改革，这一制度的改革将在下一轮的经济转型、城乡融合过程中，起到非常重要的撬动作用。刘守英教授期待此轮土地制度的改革像1998年土地推动经济高速增长和结构转变发生一样，对促进城乡要素的流动、城乡的平等、城市质量的提升和乡村的振兴起到根本性的推动作用。